財(cái)政在國家治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用

傳統(tǒng)上對財(cái)政的認(rèn)識一般從經(jīng)濟(jì)視角出發(fā)，將財(cái)政僅僅視為一個經(jīng)濟(jì)問題，順著這個邏輯，財(cái)政政策、財(cái)政手段也就只是被視為經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)杠桿，這種看法不全面。財(cái)政在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的影響和作用只是它的一個方面，而它在社會、政治領(lǐng)域發(fā)揮的作用則關(guān)系到國家的長治久安，更應(yīng)引起高度重視。

從古今中外歷史來觀察，財(cái)政從來都是屬于治國安邦的重大問題。財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)，可以用“改進(jìn)的木桶原理”來解釋。一般說“木桶原理”，指的是一個木桶的功能取決于豎著的板子，即一個木桶能裝多少水，取決于最短的那塊豎板。但財(cái)政在國家治理中的地位，則不是眾多豎板中的一塊，而是木桶的“底板”，它決定的不是桶的容量，功能大小，而是這個桶能不能裝水，功能是否失效。國家治理是一個嚴(yán)密的體系，由眾多要素有機(jī)耦合而成，就像一個木桶由眾多木板組合而成。如果財(cái)政出了問題，則整個國家治理就會失效，就像木桶的底出現(xiàn)了一個洞，整個木桶里的水會漏光；更嚴(yán)重的情況是，木桶的底板掉了，木桶的盛水功能徹底喪失。所以說，從國家治理的角度來看，財(cái)政是作為國家治理的“底板”發(fā)揮制度的基礎(chǔ)性作用。只有認(rèn)識到這一點(diǎn)，才能真正理解財(cái)政改革的重要意義。

財(cái)政是耦合效率與公平的機(jī)制

改革過程中經(jīng)常提到效率與公平這兩個概念，過去我們把它們視為兩個對立的東西，實(shí)際上是受到西方學(xué)科分類的影響。西方文化天然存在一種對立邏輯，文藝復(fù)興之后科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展，工業(yè)革命的過程中西方喊出“人類征服自然”的口號，就是人與自然對立的體現(xiàn)。西方的歷史是擴(kuò)張和侵略的歷史，從西方傳入的學(xué)術(shù)思維也是斗爭哲學(xué)，將效率與公平作為對立面，其實(shí)就是走了極端。這種效率與公平非此即彼的認(rèn)識會帶來很多問題，甚至造成政策搖擺不定。

另一方面，以凱恩斯為代表，西方學(xué)者把財(cái)政學(xué)當(dāng)成經(jīng)濟(jì)學(xué)的一部分，把財(cái)政當(dāng)成宏觀調(diào)控的手段，把財(cái)政政策視為一種工具，任憑施政者隨取隨用。這種過度的經(jīng)濟(jì)化、工具化，妨礙財(cái)政作為國家治理基礎(chǔ)的穩(wěn)固性。西方國家財(cái)政工具化的另一個表現(xiàn)是：財(cái)政成為政治家拉選票的工具，各政黨競選時(shí)都要強(qiáng)調(diào)要給老百姓減稅和增加福利，上臺后為了再次當(dāng)選，更是要“討好”，注重眼前利益，年復(fù)一年，政府的債務(wù)就越積越多。一旦財(cái)政被過度工具化，被政治家操縱，財(cái)政這個基礎(chǔ)就不會穩(wěn)固。財(cái)政不健康，國家治理肯定不健康。這個道理在世界各國都是一樣的，歐洲債務(wù)危機(jī)就是明證。

因此，財(cái)政改革的思維要向中國文化的傳統(tǒng)思維回歸，即系統(tǒng)的、整體的、和諧的思維。在新的歷史條件下，過去所講的“效率優(yōu)先”或“公平優(yōu)先”的說法都過時(shí)了，效率與公平難以分開。如果社會不公平，貧富差距太大，普通人沒有購買力，少數(shù)富人的消費(fèi)能力總體是有限的，結(jié)果將是內(nèi)需不足，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，效率也就自然下降。可見，效率和公平其實(shí)是一件事情的兩面。財(cái)政政策的制定需要有整體思維、系統(tǒng)思考，不能過度工具化，要把效率和公平有機(jī)結(jié)合起來，這正是財(cái)政要發(fā)揮的作用。財(cái)政就像一條扁擔(dān)，一頭挑著效率，一頭挑著公平，如果兩邊不平衡，一頭沉，社會就沒法前進(jìn)。