（二）關(guān)于全面深化改革目標(biāo)要求

《決定》對(duì)全面深化改革提出了兩個(gè)層次的目標(biāo)要求?？傮w目標(biāo)是：“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。階段性目標(biāo)是：到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。

這里最值得我們關(guān)注、也是最有新意的，就是將國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化確定為全面深化改革的總體目標(biāo)。如何理解這個(gè)全面深化改革的總體目標(biāo)的含義和重要意義呢？我想從三個(gè)方面進(jìn)行理解。換句話說，這個(gè)表述至少給了我們?nèi)龡l明確和重要的信息，分別對(duì)應(yīng)三個(gè)關(guān)鍵詞，即治理、體系和現(xiàn)代化。一是更加注重從“現(xiàn)代國(guó)家制度”建設(shè)的角度來把握改革的目標(biāo)和任務(wù)。我們知道，過去在國(guó)家層面的制度建設(shè)上，主要還是講管理，很少講治理，至少在黨的文件中很少講。“管理”和“治理”有什么區(qū)別呢？搞企業(yè)的人是不難理解的。管理一般是指自上而下的縱向管理、單向管理、垂直管理，而治理則既包括管理，也包括法治、德治、自治、共治等內(nèi)涵，因此，不僅內(nèi)容更加廣泛，而且就主體而言也是多元化、多中心的。治理與我們以前常講的統(tǒng)治也有很大區(qū)別，統(tǒng)治不僅常常帶有很強(qiáng)的政治傾向性，而且也帶有很強(qiáng)的強(qiáng)制性，而治理一詞則是中性的，它強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力屬于所有人，是公共的，并且也應(yīng)當(dāng)被用來為全體公民謀利益。二是更加強(qiáng)調(diào)改革的全面性、系統(tǒng)性和整體性。從改革的領(lǐng)域來講，不僅包括我們此前比較強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)體制改革，還包括政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明，以及軍隊(duì)國(guó)防和黨的建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)體制。是五位一體，或者更準(zhǔn)確講，是5+1+1。以市場(chǎng)體制為核心的經(jīng)濟(jì)體制是構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的最重要的一個(gè)制度，但歷史和實(shí)踐都一再證明，對(duì)于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和社會(huì)和諧穩(wěn)定而言，市場(chǎng)體制不可能“單打獨(dú)奏”，必須要有相應(yīng)政治、社會(huì)、文化等制度相配合。從參與治理的主體講，就可以包括政黨、政府、社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人等；從規(guī)則或制度建設(shè)的角度講，就可以包括法律、法規(guī)、政策，以及倫理、道德、核心價(jià)值觀等。三是更加強(qiáng)調(diào)其“現(xiàn)代性”。過去我們講現(xiàn)代化，主要是講四個(gè)現(xiàn)代化，基本上是在經(jīng)濟(jì)、國(guó)防和科技領(lǐng)域，很少把現(xiàn)代化一詞用到國(guó)家治理方面?，F(xiàn)在提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是強(qiáng)調(diào)要在國(guó)家治理體制建設(shè)上，在繼承和發(fā)揚(yáng)我們好的做法的同時(shí)，要充分借鑒和吸收人類文明成果，提升我們治理的能力和水平。

（三）關(guān)于全面深化改革的重點(diǎn)

盡管這次改革強(qiáng)調(diào)的是全面深化改革，但并非沒有重點(diǎn)?！稕Q定專門強(qiáng)調(diào)指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。

提出要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，是《決定》的一大亮點(diǎn)，是一次重大理論突破，具有重大的意義。對(duì)此，可以從三個(gè)方面來理解。

第一，從“基礎(chǔ)性作用”和“決定性作用”的區(qū)別來理解。大家知道，我們黨對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)逐步深化的過程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，市場(chǎng)的作用幾乎是被完全排斥的。從十四大開始,提出使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。十五大繼續(xù)使用“使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”。十六大：“在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。十七大：“從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。十八大：“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。

那么，究竟“基礎(chǔ)性作用”和“決定性作用”的區(qū)別是什么呢？簡(jiǎn)單說，“基礎(chǔ)性作用”還是“決定性作用”，就是在資源配置當(dāng)中，究竟是政府說了算還是市場(chǎng)說了算的問題。過去講“基礎(chǔ)性作用”，容易讓人理解為“基礎(chǔ)性作用”之上還有一個(gè)更高層面的“決定性作用”，而且容易把“決定性作用”理解為“政府的作用”。這就為政府對(duì)市場(chǎng)直接干預(yù)、過多干預(yù)、不當(dāng)干預(yù)開了口子，提供了理論依據(jù)。

從現(xiàn)實(shí)情況看，的確存在這樣的情況。盡管我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但仍然存在著市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過多、市場(chǎng)監(jiān)管不夠等問題。特別是政府這只有形之手，對(duì)資源配置的影響很大。講市場(chǎng)的決定性作用，就是要回答這樣一個(gè)經(jīng)常會(huì)遇到問題：市場(chǎng)和政府，誰決定誰、誰服從誰？這次給出的答案是明確的，即市場(chǎng)起決定性作用。

第二，要從其對(duì)改革方向性的意義上來理解。通過這次市場(chǎng)作用的“升級(jí)”，釋放了一個(gè)非常重要的信號(hào)，就是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在推進(jìn)市場(chǎng)化改革、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)體制這個(gè)問題上，是堅(jiān)定不移的，不動(dòng)搖、不后退、不停步，而且要有新突破、要上新臺(tái)階。這對(duì)國(guó)內(nèi)外增強(qiáng)對(duì)中國(guó)改革開放發(fā)展前景的信心，穩(wěn)定預(yù)期，至關(guān)重要。

第三，從政府與市場(chǎng)關(guān)系的角度來理解。強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，并沒有也不能否認(rèn)或忽視政府的作用，而是要求更好發(fā)揮政府的作用。這可以從三個(gè)方面理解。一是，市場(chǎng)能夠有效、良性發(fā)揮作用的條件和環(huán)境，需要政府創(chuàng)造和維護(hù)。否則，要么市場(chǎng)難以發(fā)揮作用，要么發(fā)揮的是壞作用而非好作用。二是，在“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域，需要政府發(fā)揮作用。三是，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府都不僅僅是充當(dāng)“守夜人”的被動(dòng)角色，而是要通過國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)控。正因?yàn)槿绱?，文件?ldquo;使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”之后，還加上“更好發(fā)揮政府作用”，這兩句話是一個(gè)整體，缺一不可。特別需要強(qiáng)調(diào)指出的是，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題，絕不是一個(gè)市場(chǎng)多一點(diǎn)還是政府少一點(diǎn)的簡(jiǎn)單問題，更不是簡(jiǎn)單的下放權(quán)力和責(zé)任，減少政府作用的問題?，F(xiàn)在的問題主要是政府職能錯(cuò)位，不該政府管的，比如行政審批、價(jià)格控制、資源配置等，但真正需要政府發(fā)揮作用的地方，比如市場(chǎng)秩序、公共服務(wù)等，政府作用是嚴(yán)重不足，因而是需要努力加強(qiáng)的問題。

二、關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革方面的重要突破與創(chuàng)新

《決定》第二到第七部分是經(jīng)濟(jì)體制改革，共6個(gè)部分22條，占到全部篇幅的三分之一以上，充分突出了經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)地位。

（一）關(guān)于堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度

這部分有三點(diǎn)比較重要。

1、將混合所有制經(jīng)濟(jì)確定為基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。《決定》提出，“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”。雖然十五大第一次提出混合所有制經(jīng)濟(jì)的概念以后，歷次黨的關(guān)于經(jīng)濟(jì)改革的重要文件都強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，但將混合所有制經(jīng)濟(jì)提高到基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式的高度來認(rèn)識(shí)，并強(qiáng)調(diào)要積極發(fā)展，在黨的文件中還是第一次，既與以往的論述一脈相承，又結(jié)合實(shí)際實(shí)現(xiàn)了新的突破。

混合所有制經(jīng)濟(jì)從本質(zhì)上說就是股份制經(jīng)濟(jì)，是一種富有活力和效率的資本組織形式。在我國(guó)現(xiàn)階段情況下，發(fā)展不同所有制相互融合的混合所有制，一方面有利于改善公有制經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其活力；另一方面，也有利于非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，拓展發(fā)展空間。總之，有利于各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。另外，建立混合所有制，應(yīng)當(dāng)大力鼓勵(lì)員工持股。事實(shí)證明，這種制度有利于激勵(lì)員工的主人翁地位，激勵(lì)創(chuàng)新。特別是在一些技術(shù)含量高的企業(yè)。

2、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管從管國(guó)有企業(yè)為主向管國(guó)有資本為主轉(zhuǎn)變。

這是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的一個(gè)新思路，是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式的一個(gè)重大改革，將會(huì)對(duì)今后國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

由管企業(yè)、管資產(chǎn)的思路，轉(zhuǎn)向管資本的思路，將會(huì)有幾大好處。一是有利于減少政府對(duì)企業(yè)的直接行政干預(yù)。二是有利于各種所有制相互融合，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。三是有利于國(guó)有資本的布局調(diào)整，使國(guó)有資本能夠更方便、更靈活地調(diào)整到國(guó)家整體發(fā)展所需要的領(lǐng)域，更好發(fā)揮國(guó)有資本為全民謀福利的宗旨。當(dāng)然，這個(gè)思路如何真正落地、如何真正發(fā)揮實(shí)效，還有不少問題需要研究和突破。比如，成立的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，如何保障其投資運(yùn)營(yíng)的專業(yè)性、盈利性，同時(shí)又符合國(guó)家整體戰(zhàn)略利益的方向，是需要深入研究的。

3、提高國(guó)有資本收益上交公共財(cái)政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。這個(gè)決定很具體，一方面代表了中央推進(jìn)改革的決心，越具體，就越能夠衡量和檢驗(yàn)，實(shí)施的可能性就越大。當(dāng)然，如何切實(shí)落實(shí)，有許多問題需要研究。

（二）關(guān)于完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系

這部分的亮點(diǎn)或新提法也有不少，我感到比較突出的是以下三條：

1、提出“實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度”。包括：一是就全國(guó)而言，要將正面清單管理方式改為負(fù)面清單管理方式，“在制定負(fù)面清單的基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”。二是“探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的模式”。三是在工商注冊(cè)登記上實(shí)行便利化，由先證后照改為先照后證，把注冊(cè)資本實(shí)繳登記制逐步改為認(rèn)繳登記制。這些都是十分重大也十分明確的改革措施。比如，對(duì)外資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單，還只是前不久對(duì)上海自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)園區(qū)提出的改革試驗(yàn)舉措，這次一下子就提出要在全國(guó)探索實(shí)施。另一項(xiàng)很明確且將有重要影響的改革意見，就是提出要“清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，嚴(yán)禁和懲處各類違法實(shí)行優(yōu)惠政策的行為。

2、提出“完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制”。通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成均衡價(jià)格，通過價(jià)格引導(dǎo)資源配置，是市場(chǎng)體制的基本特征，也是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的集中體現(xiàn)。我國(guó)于上個(gè)世紀(jì)90年代初基本完成了商品價(jià)格的市場(chǎng)化，但要素市場(chǎng)價(jià)格方面，包括能源、自然資源、資本、土地等，長(zhǎng)期以來仍是管制或半管制。不僅束縛了市場(chǎng)活力，也扭曲了資源配置。這次《決定》提出，“凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的都交給市場(chǎng)，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格。”另一方面，仍要由政府定價(jià)的范圍，主要限定在公用基礎(chǔ)設(shè)施、公益性服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)性環(huán)節(jié)。

3、在深化科技體制改革、加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面有幾點(diǎn)值得注意的新提法、新舉措。一是“發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇、要素價(jià)格、各類創(chuàng)新要素配置的導(dǎo)向作用”。二是“探索建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院”。三是“建立主要由市場(chǎng)決定技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)分配、評(píng)價(jià)成果的機(jī)制”。四是“實(shí)行院士退休和退出制度”。當(dāng)然，如何真正實(shí)現(xiàn)有效的市場(chǎng)決定，還需要探索切實(shí)可行和有效的方式。

（三）關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能

1、關(guān)于企業(yè)投資項(xiàng)目的審批有所放寬。現(xiàn)行的政策規(guī)定是：“對(duì)企業(yè)不使用政府資金的投資項(xiàng)目，政府僅對(duì)重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目是否關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、影響資源環(huán)境、涉及整體布局等公共性問題進(jìn)行核準(zhǔn)，其他項(xiàng)目無論規(guī)模大小，均有審批制改為登記備案制”?，F(xiàn)在改為：“企業(yè)投資項(xiàng)目，除關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法自主決策，政府不再審批。”就是說，按照過去的規(guī)定，首先涉及政府資金的項(xiàng)目，全部需要審批。其次，不涉及政府資金的項(xiàng)目，要對(duì)其中的重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目進(jìn)行審批。而什么是重大項(xiàng)目，比較模糊，彈性很大。而現(xiàn)在規(guī)定，不論是什么項(xiàng)目，只要不涉及“國(guó)家安全和生態(tài)安全、全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益”，都不需要審批。范圍明顯確定并縮小。

2、明確提出要糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向。針對(duì)地區(qū)發(fā)展評(píng)價(jià)中按經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度排名的普遍做法，以及近年來我國(guó)發(fā)展中片面追求ＧＤＰ增長(zhǎng)速度的問題，《決定》明確提出，要“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況。”這具有很強(qiáng)的針對(duì)性，將會(huì)對(duì)今后各級(jí)政府官員的行為產(chǎn)生重要影響。

3、明確事業(yè)單位改革要去行政化。《決定》提出，針對(duì)事業(yè)單位行政化傾向嚴(yán)重、政事不分、事企不分、機(jī)制不活的情況，要“推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別”。聯(lián)系到國(guó)有企業(yè)改革那部分講到的國(guó)有企業(yè)要“合理確定并嚴(yán)格規(guī)范國(guó)有企業(yè)管理人員薪酬水平、職務(wù)待遇、職務(wù)消費(fèi)、業(yè)務(wù)消費(fèi)”的內(nèi)容，今后事業(yè)、企業(yè)單位都要取消行政級(jí)別。

（四）關(guān)于財(cái)稅體制改革

１、對(duì)財(cái)政功能定位和財(cái)稅體制改革總體目標(biāo)的創(chuàng)新。大家知道，長(zhǎng)期以來，特別是在過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，財(cái)政主要擔(dān)當(dāng)?shù)氖潜Ｕ蠂?guó)家各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)需要的功能。這次《決定》指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。把財(cái)政提高到國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的高度，這還是第一次。另外，《決定》從總體目標(biāo)上提出財(cái)稅改革的總體思路是“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”。“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”也是在中央文件中第一次提出，是中央關(guān)于財(cái)稅改革思路的一個(gè)升華，是中央把握現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展規(guī)律、完善現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)重大決策部署，對(duì)完善中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展具有重要意義。

2、預(yù)算管理制度改革方面有重大創(chuàng)新。一是預(yù)算審核重點(diǎn)的變化。根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)，目前我國(guó)預(yù)算的審核和批準(zhǔn)，包括預(yù)算收入的審核批準(zhǔn)、預(yù)算支出的審核批準(zhǔn)和預(yù)算收支平衡狀態(tài)的審核和批準(zhǔn)，其中的核心，是對(duì)收支平衡狀態(tài)的審核、批準(zhǔn)和控制。而這次《決定》提出，今后預(yù)算審核的重點(diǎn)，將由“平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模”轉(zhuǎn)向“支出預(yù)算和政策”。就是重點(diǎn)不再是能不能平衡，而在于支出該不該，需不需，符合不符合政策。這樣稅收就不是必須要完成的任務(wù)，而是預(yù)期目標(biāo)，避免形勢(shì)好時(shí)少征收，形勢(shì)差時(shí)多征收，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形成“順向調(diào)節(jié)”的問題。二是提出“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”。這一條也很重要，是與上面一條相適應(yīng)的。預(yù)算審核重點(diǎn)由收支平衡轉(zhuǎn)向支出規(guī)模和政策后，收入預(yù)算將從約束性轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)期性，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果上的收支不平衡將會(huì)成為常態(tài)，有可能出現(xiàn)赤字，也有可能出現(xiàn)財(cái)政超收和盈余?？缒甓绕胶鈾C(jī)制是指：當(dāng)年財(cái)政超收原則上不能安排當(dāng)年支出；當(dāng)年收不抵支出現(xiàn)赤字，可以發(fā)債彌補(bǔ)，但必須在下年或下幾個(gè)年度扣除。當(dāng)然，允許地方發(fā)債后，要建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，以及規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。三是提出“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式。”這些年在社保、科技、教育、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，形成了掛鉤機(jī)制，產(chǎn)生了一些積極效果，但也存在資金使用效率低、不具有可持續(xù)性等問題，需要加以調(diào)整。