登記機(jī)構(gòu)該如何統(tǒng)一

全國人大代表、中國社會科學(xué)院法學(xué)所民法室主任孫憲忠曾經(jīng)參與過《物權(quán)法》的起草，據(jù)他介紹，我國目前執(zhí)行不動產(chǎn)登記的部門至少有6個，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)城市房屋所有權(quán)登記；國土資源部門負(fù)責(zé)集體土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)登記；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)耕地、草地承包經(jīng)營權(quán)登記；林業(yè)部門負(fù)責(zé)林地所有權(quán)和使用權(quán)的登記；漁業(yè)部門負(fù)責(zé)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)的登記；海洋部門負(fù)責(zé)海域、無居民海島使用權(quán)的登記。

業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，目前，土地統(tǒng)一到國土部門登記，難度不大。難點(diǎn)主要是土地和房產(chǎn)的統(tǒng)一登記，這涉及土地、房產(chǎn)部門相關(guān)職能的整合，還存在土地分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息系統(tǒng)不一致等問題，可能需要耗費(fèi)較長時(shí)間。

清華大學(xué)法學(xué)院副教授程嘯在接受中國青年報(bào)記者采訪時(shí)表示，“實(shí)現(xiàn)不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一最重要的工作在地方，比如北京市各個區(qū)縣的住建局、國土局下屬的房屋和土地登記機(jī)構(gòu)要進(jìn)行合并。”程嘯認(rèn)為，根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，不動產(chǎn)登記由不動產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理，也就是說，具體的登記業(yè)務(wù)由縣、市一級登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

程嘯解釋說，在中央層面，由于目前國務(wù)院已經(jīng)明確了由國土資源部承擔(dān)指導(dǎo)監(jiān)督全國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的職責(zé)，因此，當(dāng)務(wù)之急是要抓緊起草《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》以及相應(yīng)的實(shí)施辦法，通過法律明確將不動產(chǎn)登記職責(zé)統(tǒng)一到一個部門。

程嘯認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一不動產(chǎn)登記的目的，即保證不動產(chǎn)交易安全和效率，應(yīng)當(dāng)盡量確保統(tǒng)一后的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的中立性，其與原有的不動產(chǎn)的行政管理機(jī)關(guān)相分離，如省、自治區(qū)、直轄市、縣、市相應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的不動產(chǎn)登記局、不動產(chǎn)登記分局（或不動產(chǎn)登記所），將現(xiàn)有的不動產(chǎn)的登記職責(zé)、登記人員整合到這些統(tǒng)一的不動產(chǎn)機(jī)構(gòu)當(dāng)中去。

“制定《條例》，要為地方登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一提供制度保障，對于這些每天與廣大從事不動產(chǎn)交易的民事主體打交道的登記機(jī)構(gòu)而言，機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一和單列具有更重大、更現(xiàn)實(shí)的意義，通過在地方單設(shè)統(tǒng)一、獨(dú)立的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，能夠直接、有效地防止當(dāng)前影響交易安全，危害不動產(chǎn)權(quán)利人權(quán)利的多頭登記、重復(fù)登記和錯誤登記的現(xiàn)象，真正使不動產(chǎn)登記實(shí)現(xiàn)其作為市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性制度，服務(wù)于不動產(chǎn)交易的基本功能。”程嘯表示。

中國民法學(xué)研究會會長王利明指出，多年來，不動產(chǎn)登記已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)享有的行政管理職權(quán)，造成了登記機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)的設(shè)置與職能合一，多個行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對不同的不動產(chǎn)進(jìn)行行政管理，由此形成了分散登記的現(xiàn)象。如土地由土地管理部門管理，建設(shè)用地使用權(quán)登記也在土地管理部門進(jìn)行；林木由林業(yè)管理部門管理，有關(guān)林木所有權(quán)的登記在林業(yè)管理部門進(jìn)行；房屋由住建部門管理，產(chǎn)權(quán)登記也在該部門進(jìn)行。各個部門都出臺了大量有關(guān)不動產(chǎn)登記的部門規(guī)章和政策文件，比如國土資源部有《土地登記管理辦法》、住建部有《房屋登記管理辦法》等。

程嘯表示，除了這些數(shù)目眾多的部門規(guī)章、規(guī)范性文件之外，《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律也規(guī)定了土地、房屋登記歸屬不同部門。

在許多物權(quán)法學(xué)者看來，國務(wù)院常務(wù)會議提出由國土資源部在中央層面整合房屋、土地、林地、草原、海域等不動產(chǎn)的登記職責(zé)，馬上要做的很重要的一項(xiàng)工作就是，《條例》出臺之后，有關(guān)部門要進(jìn)行規(guī)章清理，這四類從事不動產(chǎn)登記、管理的部門出臺的與不動產(chǎn)登記有關(guān)的部門規(guī)章、政策文件應(yīng)當(dāng)和《條例》保持統(tǒng)一。

更重要的是，全國人大及其常委會應(yīng)該盡快啟動《土地管理法》等法律的修改。

程嘯認(rèn)為，登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一之后，要想實(shí)現(xiàn)登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺的統(tǒng)一，條例里就應(yīng)該具體規(guī)定，實(shí)行統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記要件和程序，明確不動產(chǎn)登記的申請人提供哪些材料可以完成相應(yīng)登記。在登記程序上，實(shí)現(xiàn)申請、受理、審核、記載于登記簿以及發(fā)放權(quán)屬證書或登記證明的各個環(huán)節(jié)的統(tǒng)一；實(shí)現(xiàn)土地登記簿、房屋登記簿、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿、林權(quán)登記檔案、海域使用登記冊等各個不動產(chǎn)登記簿以及相應(yīng)的權(quán)屬證書、登記證明之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一；統(tǒng)一規(guī)定有權(quán)申請查詢和復(fù)制不動產(chǎn)登記資料的主體以及相應(yīng)程序。

據(jù)國土資源部網(wǎng)站消息，11月21日，國土資源部召開部長辦公會，研究不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，強(qiáng)調(diào)下一步，要著手建立國家不動產(chǎn)統(tǒng)一登記協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，梳理評估不動產(chǎn)登記有關(guān)法律法規(guī)政策，研究起草《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》、《不動產(chǎn)登記辦法》等。

在11月26日召開的全國國土資源依法行政工作會議上，國土資源部副部長胡存智表示，要按照黨的十八大和十八屆三中全會精神要求，做好對《土地管理法》進(jìn)行全面修改的準(zhǔn)備，特別是要盡快啟動《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》的起草。