一、行政決策公眾參與的現(xiàn)實(shí)必要性

國(guó)家決策應(yīng)當(dāng)由誰做出，是精英還是大眾，這是一個(gè)自蘇格拉底、柏拉圖時(shí)代起就爭(zhēng)論不休的問題，[1]在漫長(zhǎng)的歲月里，支持精英統(tǒng)治的一方占據(jù)了優(yōu)勢(shì)，不論這精英究竟是由于血統(tǒng)高貴（帝王貴族），學(xué)問優(yōu)秀（進(jìn)士舉人），還是具有奇理斯瑪（Charisma，韋伯用以指領(lǐng)袖所具有的超凡魅力）。然而，人人生而平等的理念在啟蒙運(yùn)動(dòng)之后逐漸深入人心，民主化的浪潮席卷整個(gè)文明世界。民主，這個(gè)在舊時(shí)代并不那么光鮮奪目的詞語(yǔ)，[2]已經(jīng)成為了一個(gè)熠熠生輝的理念。所有國(guó)家莫不以民主自我標(biāo)榜，因?yàn)闆]有民主，就失去了政治的正當(dāng)性（Legitimacy）。[3]

近代立憲運(yùn)動(dòng)的興起，使得代議制民主得以確立。議會(huì)被認(rèn)為是代表了民主意志的機(jī)構(gòu)，是人民主權(quán)的象征。因此，立法機(jī)關(guān)的優(yōu)越地位體現(xiàn)在各國(guó)政治制度與現(xiàn)實(shí)各個(gè)層面。[4]立法機(jī)關(guān)是人民意志的形成機(jī)構(gòu)，行政部門被認(rèn)為是執(zhí)行立法機(jī)關(guān)決議的從屬機(jī)關(guān)，行政法的構(gòu)造也以法律優(yōu)先和法律保留為標(biāo)志的“傳送帶模式”（Transmission Belt Model）為典型。這時(shí)期的民主決策理念主要體現(xiàn)于立法過程，行政機(jī)關(guān)只需遵法而行則就意味著貫徹了人民的意志，也就獲得了正當(dāng)性。法院的職能就在于審查行政機(jī)關(guān)是否忠實(shí)執(zhí)行了立法的規(guī)定。

然而，進(jìn)入二十世紀(jì)以來，由于自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義所帶來的諸多問題和市場(chǎng)失靈等原因，國(guó)家對(duì)社會(huì)生活的廣泛介入如沛然之勢(shì)不可阻擋。而由于議會(huì)在專業(yè)技術(shù)知識(shí)方面的缺乏及其自身運(yùn)作方式的限制，議會(huì)立法的速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)行政管理的需要。于是授權(quán)立法大量出現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)起了制定行政規(guī)則、決定管制政策等許多原屬于立法機(jī)關(guān)的職責(zé)，行政活動(dòng)也由簡(jiǎn)單的執(zhí)行法律，變成了全方位的目標(biāo)管理，廣泛的自由裁量權(quán)不可避免，“行政國(guó)家”已成為現(xiàn)實(shí)。在此背景下，行政活動(dòng)已經(jīng)很難僅僅通過遵守議會(huì)立法而正當(dāng)化，因?yàn)楹芏囝I(lǐng)域議會(huì)根本就沒有制定法律，或者即使有法律也非常抽象，并不能提供明確指引，而行政機(jī)關(guān)不是民選機(jī)關(guān)，其制定的行政規(guī)則本身就欠缺民主性。這樣，如何使行政權(quán)力在有效回應(yīng)社會(huì)需要的同時(shí)，又體現(xiàn)作為正當(dāng)性基礎(chǔ)的民主價(jià)值，已經(jīng)成為當(dāng)代行政法的一個(gè)重要課題。

既然議會(huì)立法已經(jīng)不能再為行政提供正當(dāng)性資源，那么在行政決策制定的過程中，廣泛引入公眾參與，以滿足行政正當(dāng)化的需要就成為了一種有效選擇。如果行政機(jī)關(guān)在政策的形成過程中為所有可能受影響的利益主體提供了參與的機(jī)會(huì)和論壇，就可以通過這些參與者的協(xié)商而達(dá)成所有人都能接受的共識(shí)。這就在微觀意義上體現(xiàn)了利益代表和參與式民主，也是對(duì)立法過程的一種復(fù)制。因此，允許利益代表的參與并在充分考慮各種受影響利益的基礎(chǔ)上做出的政策，就在微觀意義上基于與立法過程相同的原理而獲得了正當(dāng)性。

為了減少歧義，在這里必須指出，本文所指的行政決策，是指對(duì)未來活動(dòng)具有拘束力的行政行為，它既包括制定行政規(guī)則的抽象行政行為，也包括對(duì)相對(duì)人未來的權(quán)益產(chǎn)生影響的具體行政行為，它主要以效力產(chǎn)生時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)，而不是嚴(yán)格按照具體行政行為和抽象行政行為的二分法來界定的。這一點(diǎn)類似于美國(guó)行政法上對(duì)行政規(guī)章的界定方式。[5]

二、行政決策公眾參與的作用及其限度

行政決策過程中公眾參與是值得希求的。它不但具有工具價(jià)值，還具有自身的獨(dú)立價(jià)值。公眾的參與，會(huì)使得一項(xiàng)行政決策能夠全面考慮各方利害關(guān)系人的正當(dāng)利益，增強(qiáng)其科學(xué)性和可接受性，降低決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)和政策執(zhí)行的成本。更為重要的是，公眾的參與本身就是對(duì)公民主體地位的一種肯認(rèn)，使得公民在政府的施政中沒有被客體化，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主國(guó)家對(duì)人性尊嚴(yán)的尊重。[6]

傳統(tǒng)的行政決策，將公民視為治理的客體，否認(rèn)公民有參與權(quán)。在這一行政運(yùn)作模式下，公民的主體性并未得到承認(rèn)，人格尊嚴(yán)也未能得到保障，因此，他們對(duì)政府的一切決策都有一種疏離感和異己感，對(duì)于政府的決定，也往往抱著不信任的態(tài)度，不愿意積極配合。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，行政權(quán)的實(shí)效更多的是取決于公民的接受和社會(huì)的認(rèn)可程度，而不是行政權(quán)背后隱藏的強(qiáng)大國(guó)家強(qiáng)制力。國(guó)家強(qiáng)制力固然可以強(qiáng)制公民和社會(huì)接受行政權(quán)的實(shí)施狀態(tài)，但解決法律關(guān)系沖突的實(shí)效遠(yuǎn)不如公民和社會(huì)在心服口服的情況下接受行政權(quán)。要提高行政相對(duì)人和社會(huì)對(duì)行政權(quán)行使?fàn)顟B(tài)的可接受程度，一個(gè)有效的方法是讓行政相對(duì)人參與到行政權(quán)的行使過程中來，并提供一個(gè)了解行政權(quán)行使的便利條件。[7]公眾參與的這種積極作用是毋庸置疑的。

但是公眾參與的重要性在行政決策的不同階段還是相當(dāng)差別。在行政決策過程中，公眾參與最為重要的階段在于確定行政決策初始目標(biāo)的時(shí)期。這一階段具有基礎(chǔ)性，公眾參與在此期間具有不可替代的功用。其原因如下：

首先，公眾參與是行政機(jī)關(guān)識(shí)別公眾偏好和進(jìn)行價(jià)值選擇的必需。

在一個(gè)民主社會(huì)，行政決策具有“公共性”，行政決策要獲得正當(dāng)性并為公眾所認(rèn)同和接受，在價(jià)值取向上就不能與公共常識(shí)偏離太遠(yuǎn)。如果在這一步發(fā)生偏離，隨后對(duì)決策性質(zhì)、事實(shí)因果關(guān)系，以及應(yīng)當(dāng)采取的對(duì)策等等步驟，都會(huì)與公眾常識(shí)發(fā)生更嚴(yán)重的偏離。如此制定的決策，注定不可能得到社會(huì)成員的普遍接受。要得知大部分社會(huì)成員的價(jià)值傾向，公眾參與是最為直接的途徑。允許更多公民或者利益集團(tuán)進(jìn)入行政決策的制定程序，表達(dá)其價(jià)值傾向，在必要時(shí)鼓勵(lì)參與者內(nèi)部協(xié)商和討論，以達(dá)成某些基本共識(shí)，可以使行政決策的制定，具備基本的公共性。這種基于多種信息和交涉而獲得的共識(shí)，無疑是正當(dāng)性的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。[8]

其次，公眾參與是行政機(jī)關(guān)了解和掌握決策相關(guān)利益分布的必需。

行政決策初始目標(biāo)的確定，除了要知曉公眾偏好之外，還需要了解政策所涉及的各方利益。這一方面是為了確定在具體情境中什么是真正的公共利益，另一方面也是為了論證追求這種公共利益的可行性。由于公共利益本身就是個(gè)不確定法律概念，政府在做出決策的時(shí)候，只能通過情境化的考察來確定公益與私益之間的關(guān)聯(lián)。[9]要確定某個(gè)行政領(lǐng)域中何為公共利益，在很多時(shí)候有必要了解私益的分布狀況。尤其是在該行政決策涉及到大量利益沖突的時(shí)候，采取公眾參與程序，有助于查明相關(guān)利益的分布，并在此基礎(chǔ)上識(shí)別明晰公共利益。[10]

再次，公眾參與是行政機(jī)關(guān)了解地方性知識(shí)和零散信息的必需。

行政決策的成敗，往往決定于細(xì)節(jié)。因此，決策目標(biāo)的確定，絕不能脫離具體的現(xiàn)實(shí)。然而，有關(guān)具體情況的信息和知識(shí)往往是零碎的，分散掌握在數(shù)量眾多的人手中。正如蘇力所說的，這些知識(shí)并不是懸浮在空中的，無法信手拈來，隨取隨用；這些知識(shí)也不見于書本，至少不全見于書本，因?yàn)檫@些知識(shí)不僅是地方性的，而且也是個(gè)人性的，是交流起來不經(jīng)濟(jì)的知識(shí)，因此也往往是不值得規(guī)?；a(chǎn)即進(jìn)入書本的知識(shí)。[11] 如果缺乏廣泛的公眾參與，將這些利益的攸關(guān)者和信息的掌握者吸納進(jìn)來，行政決策的目標(biāo)確定乃至后續(xù)的方法選擇都將出現(xiàn)偏差，其結(jié)果不言而喻。

然而我們不得不承認(rèn)，在認(rèn)識(shí)行政決策的目標(biāo)方面，公眾參與模式會(huì)有杰出的表現(xiàn)，但并不一定能夠促進(jìn)行政決策的質(zhì)量和理性。參與本身能夠?qū)捎墓哺＠繕?biāo)的認(rèn)識(shí)提供一個(gè)事實(shí)基礎(chǔ)，但公共參與并不必然意味著更高質(zhì)量的行政決策。因?yàn)樵谀繕?biāo)確定之后，手段的選擇就是一個(gè)基本問題。在手段選擇上，最有效的應(yīng)當(dāng)是“目標(biāo)——工具理性”的行政專業(yè)知識(shí)。這些關(guān)于何種手段能夠恰如其分地達(dá)成所欲目標(biāo)的知識(shí)，可以以一種演繹的方式得到應(yīng)用——給定所欲目標(biāo)，以及當(dāng)下情境的基本特點(diǎn)，可以演繹出應(yīng)當(dāng)采取的手段。由于這種知識(shí)已經(jīng)在不同的情境下進(jìn)行了反復(fù)的應(yīng)用，已被實(shí)踐檢驗(yàn)為比較可靠，因此在手段選擇上，理應(yīng)優(yōu)先得到運(yùn)用。

而公眾參與是否能夠就如何實(shí)現(xiàn)可欲的公共目標(biāo)展開富有意義的理性討論，取決于很多因素。這些因素包括公眾掌握的信息是否全面準(zhǔn)確，利益的組織化是否充分，決策事項(xiàng)的專業(yè)復(fù)雜程度以及參與者的素質(zhì)能否達(dá)到有效論辯的基本要求。這些變量在相當(dāng)程度上將影響參與的質(zhì)量，對(duì)一國(guó)的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r提出了很高的要求。假如在基礎(chǔ)條件不充分的情況下，行政機(jī)關(guān)被要求考慮每個(gè)利益當(dāng)事人的陳述和主張，將會(huì)在很大程度上影響行政專家進(jìn)行理性分析和選擇。最終產(chǎn)生的結(jié)果是建立在妥協(xié)和調(diào)和的基礎(chǔ)上的，這很可能會(huì)偏離最初設(shè)定的公共利益目標(biāo)。

據(jù)此，我們可以認(rèn)為，就目標(biāo)尚不確定、存在價(jià)值沖突的行政決策事項(xiàng)而言，引入公眾參與有助于提升理性；但當(dāng)價(jià)值和目標(biāo)已經(jīng)確定之后，在手段的選擇和優(yōu)化上，公眾在多數(shù)情形都處于知識(shí)上的劣勢(shì)，參與并不必然能夠促進(jìn)理性。因此，如果我們追求的不是“為參與而參與”的做秀，我們就必須考慮公眾參與的有效性，這就應(yīng)當(dāng)對(duì)行政決策的具體階段和具體類型進(jìn)行細(xì)致的分析。