黨的十六大以來，推進(jìn)行政決策公眾參與，始終是我國推進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)以及政務(wù)公開的重點工作。2016年新近出臺的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，再次強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)決策公開，擴(kuò)大公眾參與，把“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定”確定為重大行政決策法定程序，讓公眾更大程度參與政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督。目前，各地政府已經(jīng)認(rèn)識到行政決策公眾參與的必要性和重要性，在做重大行政決策時注意吸納公眾參與。但遺憾的是，失敗案例仍然存在。之所以如此，與當(dāng)前我國行政決策過程中普遍存在公眾參與開放性與有效性不足并存問題有關(guān)。

開放性不足。目前，各地政府向公眾參與開放的行政決策事項，僅限于重大決策事項。重大決策事項，相對于非重大決策事項即一般決策事項而言。姑且不討論，僅限于重大決策事項，并不意味著一般決策事項不向公眾參與開放。重大決策事項一詞中的“重大”本身，就具有抽象性、模糊性、相對性的特征。各地政府關(guān)于何謂重大行政決策的界定，僅僅是原則性的描述，一般指關(guān)系轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，社會涉及面廣，與公民、法人和其他組織利益密切相關(guān)的行政決策；對重大決策事項范圍的劃定，也只是通過簡單列舉加兜底條款的方式加以明確，沒有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。在實踐中，某項行政決策是不是屬于重大決策范疇，往往取決于政府的判斷，政府擁有缺乏必要約束的自由裁量權(quán)。因此，各地政府實際向公眾參與開放的決策事項，范圍相當(dāng)有限。

參與具體行政決策的相關(guān)公眾范圍有限。目前，雖然中央文件一再明確，把“公眾參與”“專家論證”納入重大行政決策法定程序，但地方重大行政決策程序的規(guī)定，在如何根據(jù)決策事項的內(nèi)容選擇相關(guān)公眾代表，以及如何根據(jù)相關(guān)公眾的特征選擇恰當(dāng)?shù)膮⑴c方式等方面，僅有原則性規(guī)定，沒有可供操作的標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的規(guī)范，不足以保證公眾參與的廣泛性和代表性。

開放階段有限。行政決策是一個過程，包括決策前、中、后三個階段，公眾參與行政決策，理應(yīng)是全程參與，也包括決策前、中、后三個階段，而且決策前、中兩個階段向公眾參與開放比決策后階段更具實質(zhì)意義。早期，各地政府僅僅注意到?jīng)Q策結(jié)果公開，現(xiàn)在則更加注意決策前的“預(yù)公開”，但也有地方，沒有“預(yù)公開”的明確規(guī)定。

有效性不足。行政決策公眾參與，關(guān)鍵是在行政決策向公眾參與開放的前提下，通過體制機(jī)制的重構(gòu)，把公眾作為參與者的角色嵌入到行政決策過程中，使公眾與政府的互動，從“告知”到“咨詢”再到“共決”。這意味著公眾在決策中的影響力越來越大，公眾不僅要求“告知”，而且要求“發(fā)聲”，不僅要求“發(fā)聲”，而且要求“發(fā)聲”有“回應(yīng)”并被慎重考慮。需指出的是，行政決策公眾參與的實質(zhì)，不是以公眾決策取代政府決策，而是以公眾參與權(quán)制約政府決策權(quán)，并不改變政府最終決定權(quán)，旨在通過公眾與政府“對話”形成共識，實現(xiàn)“共決”。因此，從“告知”到“咨詢”再到“共決”，反映了行政決策公眾參與有效性的提高。

如何解決當(dāng)前我國行政決策公眾參與普遍存在的公眾參與開放性與有效性不足并存的問題？

明確重大行政決策“以公眾參與為原則”。除依法不能或不宜開放的情形外，重大行政決策應(yīng)全程向相關(guān)公眾參與開放。對依法不能或不宜開放的情形，可采用負(fù)面清單的管理方式，加以詳細(xì)列舉并進(jìn)行動態(tài)調(diào)整更新。對近期重點推進(jìn)的向公眾參與開放的重大決策事項，實行目錄管理，并公之于眾。有針對性地豐富并完善參與方式，保證公眾參與的代表性和廣泛性。進(jìn)一步加強(qiáng)行政決策過程公開。

從體制機(jī)制上充分保障公眾的“知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。修訂《政府信息公開條例》，在總則中增加政府信息“以公開為常態(tài)，不公開為例外”條款。完善重大行政決策程序，從機(jī)制上保障公眾全程參與決策。杭州“開放式?jīng)Q策”，決策前廣泛征求意見，決策中擴(kuò)大參與互動，決策后加強(qiáng)反饋與評估，值得借鑒。加強(qiáng)行政決策體制變革，把公眾參與權(quán)嵌入到行政決策權(quán)力結(jié)構(gòu)中，重構(gòu)行政決策權(quán)力結(jié)構(gòu)。廣州創(chuàng)建的“公眾咨詢監(jiān)督委員會”，針對具體決策事項，遵循“一事一會”的原則，由主辦決策事項的政府部門發(fā)起，于決策事項擬議階段成立，至決策完成時終止，是有益的探索。