程序是透明、公開、多元、參與、協(xié)商的決策過程的剛性約束機制。通過程序建設來推動公共決策過程從單一、封閉、以領導為主的“獨角戲”轉變到透明、公開、多元、參與、協(xié)商的“辯論賽”。

近年來，不同領域都出現(xiàn)了決策或重大工程項目甫一出臺便夭折的現(xiàn)象，如股票市場交易熔斷機制、大學生購房零首付、高考指標異地劃撥、草原天路收費、垃圾焚燒廠之類鄰避工程、PX項目等。這些“夭折的決策”嚴重損害了政府的公信力，增加了公共決策的難度。破解決策困局不能簡單停留在決策事項的文本上，糾纏文本對錯，而應深入到這類決策是如何做出的，反思到?jīng)Q策體制變革上。從事后“抗爭”轉變到事前參與，這樣才有可能避免決策零和博弈的困境。

推動決策體制轉變的抓手就是推進重大公共決策程序建設。程序是透明、公開、多元、參與、協(xié)商的決策過程的剛性約束機制。通過程序建設來推動公共決策過程從單一、封閉、以領導為主的“獨角戲”轉變到透明、公開、多元、參與、協(xié)商的“辯論賽”。“獨角戲式”決策的特征是黨政領導人主導決策議程，領導偏好轉化為決策方案，信息封閉且單向流動。“辯論賽式”決策的特征是信息公開透明、多向流動、公民實質(zhì)參與、多元利益協(xié)商、討論和辯論，決策過程就是多方的辯論過程，黨政領導人決策權就是選擇理由最充分的決策方案。自2010年國務院對法治政府建設提出了“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決策”的要求以來，重大決策程序規(guī)則建設的框架和試點工作取得了明顯進步。但是，持續(xù)推進公共決策程序規(guī)則建設需要強化轉變的路徑。

公眾實質(zhì)性參與

自從20世紀80年代末行政處罰引入聽證會以來，公眾參與取得顯著進步。在城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境影響評價、價格調(diào)整等決策領域，公眾參與都有制度規(guī)定。可是在實踐中，公眾參與在某些時候也呈現(xiàn)出形式化趨勢，對決策過程以及決策后果缺乏實質(zhì)性的影響。其原因在于缺乏對參與的深度研究，有些地方或決策部門把參與等同于“參加”，只要到場了或者填寫了調(diào)查意見表，就認為是公眾參與。

參與具有從低級到高級的多層次性。最低層次是信息告知，也就是信息公開和透明，這是參與類型的基礎。第二層次是征求意見、咨詢，了解公眾或者利益相關者的利益、需求和偏好。第三層次是談判與博弈，公眾具有對決策方案的談判權利和利益博弈能力，尤其是利益調(diào)整類的公共決策，讓渡出談判的空間。第四層次是協(xié)商與合作。談判的結果是多方主體能夠形成協(xié)商機制，協(xié)商目的是達成合作，多層次多主體的協(xié)商是參與的高級形式。第五層次是同意，這是參與的最高層次，公共權力授權給公眾，公眾主導決策方案。參與類型選擇標準是根據(jù)決策領域和參與的目標來確定有效的參與方式。