程序是透明、公開(kāi)、多元、參與、協(xié)商的決策過(guò)程的剛性約束機(jī)制。通過(guò)程序建設(shè)來(lái)推動(dòng)公共決策過(guò)程從單一、封閉、以領(lǐng)導(dǎo)為主的“獨(dú)角戲”轉(zhuǎn)變到透明、公開(kāi)、多元、參與、協(xié)商的“辯論賽”。
近年來(lái),不同領(lǐng)域都出現(xiàn)了決策或重大工程項(xiàng)目甫一出臺(tái)便夭折的現(xiàn)象,如股票市場(chǎng)交易熔斷機(jī)制、大學(xué)生購(gòu)房零首付、高考指標(biāo)異地劃撥、草原天路收費(fèi)、垃圾焚燒廠之類鄰避工程、PX項(xiàng)目等。這些“夭折的決策”嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力,增加了公共決策的難度。破解決策困局不能簡(jiǎn)單停留在決策事項(xiàng)的文本上,糾纏文本對(duì)錯(cuò),而應(yīng)深入到這類決策是如何做出的,反思到?jīng)Q策體制變革上。從事后“抗?fàn)?rdquo;轉(zhuǎn)變到事前參與,這樣才有可能避免決策零和博弈的困境。
推動(dòng)決策體制轉(zhuǎn)變的抓手就是推進(jìn)重大公共決策程序建設(shè)。程序是透明、公開(kāi)、多元、參與、協(xié)商的決策過(guò)程的剛性約束機(jī)制。通過(guò)程序建設(shè)來(lái)推動(dòng)公共決策過(guò)程從單一、封閉、以領(lǐng)導(dǎo)為主的“獨(dú)角戲”轉(zhuǎn)變到透明、公開(kāi)、多元、參與、協(xié)商的“辯論賽”。“獨(dú)角戲式”決策的特征是黨政領(lǐng)導(dǎo)人主導(dǎo)決策議程,領(lǐng)導(dǎo)偏好轉(zhuǎn)化為決策方案,信息封閉且單向流動(dòng)。“辯論賽式”決策的特征是信息公開(kāi)透明、多向流動(dòng)、公民實(shí)質(zhì)參與、多元利益協(xié)商、討論和辯論,決策過(guò)程就是多方的辯論過(guò)程,黨政領(lǐng)導(dǎo)人決策權(quán)就是選擇理由最充分的決策方案。自2010年國(guó)務(wù)院對(duì)法治政府建設(shè)提出了“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決策”的要求以來(lái),重大決策程序規(guī)則建設(shè)的框架和試點(diǎn)工作取得了明顯進(jìn)步。但是,持續(xù)推進(jìn)公共決策程序規(guī)則建設(shè)需要強(qiáng)化轉(zhuǎn)變的路徑。
公眾實(shí)質(zhì)性參與
自從20世紀(jì)80年代末行政處罰引入聽(tīng)證會(huì)以來(lái),公眾參與取得顯著進(jìn)步。在城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、價(jià)格調(diào)整等決策領(lǐng)域,公眾參與都有制度規(guī)定。可是在實(shí)踐中,公眾參與在某些時(shí)候也呈現(xiàn)出形式化趨勢(shì),對(duì)決策過(guò)程以及決策后果缺乏實(shí)質(zhì)性的影響。其原因在于缺乏對(duì)參與的深度研究,有些地方或決策部門把參與等同于“參加”,只要到場(chǎng)了或者填寫(xiě)了調(diào)查意見(jiàn)表,就認(rèn)為是公眾參與。
參與具有從低級(jí)到高級(jí)的多層次性。最低層次是信息告知,也就是信息公開(kāi)和透明,這是參與類型的基礎(chǔ)。第二層次是征求意見(jiàn)、咨詢,了解公眾或者利益相關(guān)者的利益、需求和偏好。第三層次是談判與博弈,公眾具有對(duì)決策方案的談判權(quán)利和利益博弈能力,尤其是利益調(diào)整類的公共決策,讓渡出談判的空間。第四層次是協(xié)商與合作。談判的結(jié)果是多方主體能夠形成協(xié)商機(jī)制,協(xié)商目的是達(dá)成合作,多層次多主體的協(xié)商是參與的高級(jí)形式。第五層次是同意,這是參與的最高層次,公共權(quán)力授權(quán)給公眾,公眾主導(dǎo)決策方案。參與類型選擇標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)決策領(lǐng)域和參與的目標(biāo)來(lái)確定有效的參與方式。
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