五、政治體制改革是建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本條件

現(xiàn)在有一種看法，認(rèn)為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革的任務(wù)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了，甚至市場(chǎng)化有些“過(guò)頭”，只是政治改革還有待努力，有的人甚至認(rèn)為，不進(jìn)行政治改革，中國(guó)所有的改革都不可能再進(jìn)行下去了。

我覺(jué)得，認(rèn)為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革的任務(wù)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，是高估了經(jīng)濟(jì)改革的成就。實(shí)際上，連已經(jīng)寫(xiě)在文件上的經(jīng)濟(jì)改革要求，也有許多并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。其中一個(gè)重要原因，是1992年以后重啟的改革，存在的一個(gè)缺陷是，不再像20世紀(jì)80年代那樣，把經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革并提。正如小平在1986年講過(guò)多次的，“不改革政治體制，經(jīng)濟(jì)改革也搞不通”。

目前經(jīng)濟(jì)改革的落后的方面，像國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革，政府經(jīng)濟(jì)管理職能的改革，都無(wú)不與政治改革、政府改革滯后有關(guān)。更不用說(shuō)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只有在法治環(huán)境中才能更有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，進(jìn)行政治改革乃是建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要件。

有些人認(rèn)為，中國(guó)改革的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)，就是先搞經(jīng)濟(jì)改革，后搞政治改革。這并不符合歷史事實(shí)。實(shí)際上兩者是同時(shí)發(fā)動(dòng)的，只不過(guò)前者的推進(jìn)相對(duì)比較容易，而后者卻因涉及官員們自身的權(quán)力和利益，因而步履維艱罷了。

經(jīng)濟(jì)改革是從1980年9月中共中央發(fā)出“中發(fā)(1980)75號(hào)”文件，允許農(nóng)民搞土地承包制才真正啟動(dòng)的。而在這之前幾天，即1980年的8月18日，鄧小平在中共中央政治局關(guān)于黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的講話(huà)中就明確提出：“政治體制改革同經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)該相互依賴(lài)，相互配合”，并且提出了改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的基本要求。

1986年，在準(zhǔn)備進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制的配套改革的同時(shí)，鄧小平20多次提出要進(jìn)行政治改革。他指出，不搞政治改革，經(jīng)濟(jì)改革也難于貫徹。1987年的中共十三大決定進(jìn)行以黨政分開(kāi)為重點(diǎn)的政治體制改革。不過(guò)這兩次改革都沒(méi)有能夠推行下去。鄧小平逝世以后，新一代領(lǐng)導(dǎo)人在鄧小平的追悼會(huì)上再次提出政治改革的問(wèn)題。1997年的中共十五大提出了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的口號(hào)，2002年中共十六大又重申了這樣的主張，還提出建設(shè)民主政治和提升政治文明的問(wèn)題。

中國(guó)是一個(gè)有長(zhǎng)期專(zhuān)制主義傳統(tǒng)的國(guó)家，又經(jīng)歷過(guò)長(zhǎng)期列寧-斯大林式政治經(jīng)濟(jì)制度的實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型的任務(wù)尤為繁重和艱巨。雖然中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化已經(jīng)取得了進(jìn)展，然而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為一套配置稀缺經(jīng)濟(jì)資源的機(jī)制，需要其他方面制度的配合和支撐。否則，市場(chǎng)自由交換的競(jìng)爭(zhēng)秩序就得不到保證。權(quán)力的介入還會(huì)造成“叢林法則”支配經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使整個(gè)經(jīng)濟(jì)變成了一個(gè)尋租場(chǎng)。

政治改革的任務(wù)，不僅是要減少和消除對(duì)資源配置和價(jià)格形成的行政干預(yù)，使市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中有可能發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；更艱巨的任務(wù)，在于建設(shè)一個(gè)與自由市場(chǎng)制度相適應(yīng)，能夠?yàn)槭袌?chǎng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供支持的法治環(huán)境。沒(méi)有這樣的制度平臺(tái)，就難以擺脫公權(quán)不彰、規(guī)則扭曲、秩序紊亂、社會(huì)失范的狀態(tài)，難以使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活進(jìn)入和諧穩(wěn)定的正軌。

六、政府自身的改革是推進(jìn)政治改革的關(guān)鍵

中國(guó)整體改革能否順利推進(jìn)，關(guān)鍵在于政府自身。目前的問(wèn)題是政府支配資源的權(quán)力太大，下一步改革必須要?jiǎng)澢宄褪袌?chǎng)的邊界。必須把直接控制經(jīng)濟(jì)的全能型政府改造為提供公共服務(wù)的服務(wù)型政府，并將各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和官員置于民眾的監(jiān)督之下。

既然改革的焦點(diǎn)在于政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)改革還是政治改革，核心的問(wèn)題都是政府自身的改革。由于這一改革將會(huì)觸動(dòng)政府和官員的權(quán)力和利益，它就不可避免地面臨很大的阻力和障礙。這樣，改革要取得突破，就不但需要領(lǐng)導(dǎo)人具有遠(yuǎn)大的目光和很高的政治智慧，還需要大眾的積極參與和監(jiān)督。只有這樣，才能打破特殊既得利益集團(tuán)的阻礙和干擾，推進(jìn)從所謂威權(quán)發(fā)展模式向民主發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。

政府改革的目標(biāo)應(yīng)該是建立“有限政府”和“有效政府”。所謂有限政府，是和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的全能政府(無(wú)限政府)相反的政府形態(tài)。從經(jīng)濟(jì)方面看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能范圍是有限的，它所掌握的資源限于與公共物品的提供有關(guān)的資源，而不能任意擴(kuò)張。稀缺資源的基本配置者的角色應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)去擔(dān)當(dāng)。所謂有效政府，則是政府應(yīng)當(dāng)在納稅人的監(jiān)督之下，改善政府的管理，杜絕貪污和浪費(fèi)，做到低成本、高效率地為公眾提供服務(wù)。

一個(gè)好的政府，就是一個(gè)既能謹(jǐn)守自己的職責(zé)，又能為民眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的政府。要達(dá)到這樣的目標(biāo)，顯然需要經(jīng)過(guò)艱苦的努力。從當(dāng)前看，政府改革迫切需要解決的有以下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，確保公民的基本權(quán)利不受侵犯?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》和中國(guó)政府簽署的《世界人權(quán)公約》對(duì)人的基本權(quán)利有明確的規(guī)定。人民群眾的這些基本權(quán)利，包括言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行示威、宗教信仰等自由，人身權(quán)利以及選舉和被選舉的權(quán)利必須得到切實(shí)的保障，不受任何侵犯。

公民對(duì)政府公務(wù)活動(dòng)的知情權(quán)，也是一項(xiàng)基本的人權(quán)。因此，現(xiàn)代國(guó)家都有信息公開(kāi)、“陽(yáng)光政府”的立法。除了由于涉及國(guó)家安全并經(jīng)法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于眾。只有建立起信息透明的制度，公民才能行使自己當(dāng)家作主的權(quán)利，政府和政府官員才能置于公眾的監(jiān)督之下。所以，在報(bào)刊雜志、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等大眾傳播媒介異常發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)中，各級(jí)政府必須支持而不是限制公民行使《憲法》賦予自己的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，把它作為自己的一項(xiàng)基本職責(zé)。

第二，政府要嚴(yán)格遵守憲法和法律，實(shí)現(xiàn)依法行政。在目前的中國(guó)，各級(jí)政府在配置土地、資金等資源方面擁有過(guò)大的權(quán)力，對(duì)政府活動(dòng)邊界又往往不夠明確，這樣就使官員掌握過(guò)大的自由裁量權(quán)和尋租機(jī)會(huì)。針對(duì)這種情況，必須在削減各級(jí)政府支配經(jīng)濟(jì)資源權(quán)力的同時(shí)，切實(shí)保證所有政府官員在執(zhí)行自己的職能時(shí)嚴(yán)格遵紀(jì)守法，防止他們以國(guó)家的名義侵犯公民的基本權(quán)益。近年來(lái)，全國(guó)人民代表大會(huì)和國(guó)務(wù)院制定了一系列限制政府行政權(quán)力的法律法規(guī)，現(xiàn)在的問(wèn)題是如何保證這些法律法規(guī)得到切實(shí)的執(zhí)行。

在依法行政問(wèn)題上，作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨起著重要的作用。正如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》所規(guī)定的：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，黨員必須“模范遵守國(guó)家的法律和法規(guī)”。

第三，培育公民社會(huì)，提升社會(huì)的自組織能力?，F(xiàn)代社會(huì)利益多元，社會(huì)活動(dòng)五彩繽紛，公共事務(wù)不能僅僅靠黨政機(jī)關(guān)和行政官員來(lái)處理，還要發(fā)展民間社會(huì)，廣泛實(shí)行各種社群的自治。然而，傳統(tǒng)的“大政府、小社會(huì)”體制的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是國(guó)家權(quán)力的充分?jǐn)U張和民間社會(huì)活動(dòng)空間的盡量壓縮，因此在1956年實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義改造，特別是1958年實(shí)現(xiàn)“政社合一”的人民公社化以后，除了獨(dú)立性岌岌可危的家庭，其他的社群組織都已不復(fù)存在。整個(gè)社會(huì)的三百六十行，不論屬于什么行業(yè)或領(lǐng)域，都被整合到一個(gè)以官職為本位的統(tǒng)一單調(diào)的行政科層體系中去。

這是一種缺乏生機(jī)與活力的“纖維化的硬結(jié)”，或者叫作“沒(méi)有社會(huì)的國(guó)家”。如果政府領(lǐng)導(dǎo)作出決策和下達(dá)命令，這種組織體系可以運(yùn)用國(guó)家的權(quán)威動(dòng)員一切能夠調(diào)動(dòng)的資源去實(shí)現(xiàn)特定的國(guó)家目標(biāo)。但是，這樣的體系有一個(gè)致命的弱點(diǎn)，就是社群缺乏自組織能力，遇事只能依賴(lài)于政府官員的命令，任何非國(guó)家規(guī)定的項(xiàng)目或未經(jīng)官員允許的活動(dòng)都只能停頓下來(lái)，或者舉步維艱。在一個(gè)人民當(dāng)家做主的國(guó)家中，必須提高民間社會(huì)的自組織能力，放手讓社群組織自行處理各種各樣的公共事務(wù)。只有這樣，才有可能真正出現(xiàn)豐富多彩的社會(huì)生活和生動(dòng)活潑的政治局面，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的全面繁榮。