“權(quán)”文章：該給地方多大財(cái)權(quán)？

“中國(guó)現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制運(yùn)行近20年，有效緩解了中央財(cái)政困境。但隨著時(shí)間推移，對(duì)地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的不良影響也日益明顯。”審計(jì)署財(cái)政審計(jì)司副司長(zhǎng)馬曉方說，“2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告”指出，實(shí)際工作中政府間事權(quán)劃分并不明確。目前，中央和地方共同承擔(dān)的教育、衛(wèi)生、支農(nóng)等多個(gè)事項(xiàng)的支出責(zé)任多數(shù)未明確，而少數(shù)明確支出責(zé)任的事項(xiàng)，上下級(jí)政府又交叉安排支出。事權(quán)劃分不清，導(dǎo)致有些事沒人管，有些事多頭管，行政效率低下。

最近，有關(guān)財(cái)政體制改革的消息密集放出。7月11日，樓繼偉在參加第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話時(shí)表示，正在醞釀財(cái)政改革以支持經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。其中方向之一是“調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任，保障市場(chǎng)更加統(tǒng)一、公平和基本公共服務(wù)的全國(guó)均等化”。

劉尚希表示，這意味著下一步的財(cái)政體制改革涉及事權(quán)調(diào)整，政府間的事權(quán)未來可能上移，實(shí)現(xiàn)事權(quán)合理劃分。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1994年分稅制改革后，中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入相當(dāng)，但地方財(cái)政支出遠(yuǎn)大于中央財(cái)政支出。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，地方政府用45%的預(yù)算財(cái)力承擔(dān)75%的事務(wù)，這是當(dāng)前最嚴(yán)重的問題——財(cái)力事權(quán)不匹配。

在分稅財(cái)政體制中，事權(quán)劃分的最大問題，是財(cái)力相對(duì)集中在中央、省級(jí)，而事權(quán)分散在基層。大量的具體支出責(zé)任主要落在市縣基層政府身上，而基層政府可支配財(cái)力又較少，形成責(zé)任在基層、財(cái)權(quán)在上級(jí)的不合理局面。

由于分稅制實(shí)施至今仍未明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，本應(yīng)通過財(cái)政體制解決的問題，卻大量以轉(zhuǎn)移支付來解決。而轉(zhuǎn)移支付這種非市場(chǎng)性的分配關(guān)系，必然帶來諸多問題。審計(jì)署審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有42％的資金被結(jié)存在各級(jí)財(cái)政或主管部門，撥付到項(xiàng)目單位的資金又有近2％被虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用，而抽查的項(xiàng)目中23％實(shí)施進(jìn)度緩慢或建成后未實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

審計(jì)報(bào)告明確提出：要合理劃分各級(jí)政府間事權(quán)；按稅種的經(jīng)濟(jì)屬性劃分中央與地方收入，充實(shí)地方稅體系，保障其履行事權(quán)所需的財(cái)權(quán)；切實(shí)提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，清理撤銷不屬于中央事權(quán)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

有關(guān)決策進(jìn)程已經(jīng)啟動(dòng)。不久前召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議就提出，今年要在財(cái)稅等重點(diǎn)領(lǐng)域加大改革力度。樓繼偉近日透露，目前財(cái)政部正在認(rèn)真研究地方稅體系建設(shè)，以及如何大力壓縮合并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付等。

“針對(duì)上述問題，當(dāng)務(wù)之急就是調(diào)整中央和地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)上的分配。”劉尚希說，如果大幅度降低國(guó)稅比重，由于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付壓力較大，同時(shí)可能面臨赤字風(fēng)險(xiǎn)，因此操作起來難度較大?，F(xiàn)階段可以考慮增加中央支出，明確公共服務(wù)歸中央、民生保障歸地方、投資歸市場(chǎng)，降低地方財(cái)政支出壓力，以實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。

“在上收部分事權(quán)的同時(shí)，中央應(yīng)適度下放部分財(cái)權(quán)，以穩(wěn)定地方財(cái)源。”劉尚希說，據(jù)測(cè)算，在“十二五”期間“營(yíng)改增”全面完成后，地方掌握的唯一主體稅種營(yíng)業(yè)稅就進(jìn)入共享稅序列。如其他稅種不做相應(yīng)調(diào)整，增值稅在全部稅收收入中占比會(huì)躍升至55%以上。如繼續(xù)按中央與地方增值稅分成比例75∶25分配，地方稅收會(huì)大幅減少。因此，可考慮提高地方在增值稅、企業(yè)所得稅等共享稅中的分成比例。（記者 楊 亮）

近年財(cái)稅改革足跡

2001年，以建立國(guó)庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫管理制度開始試點(diǎn)。2011年，所有中央預(yù)算單位和所有一般預(yù)算、政府性基金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金都將實(shí)行國(guó)庫集中支付。

2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》。2009年起，增值稅轉(zhuǎn)型改革實(shí)施，成品油稅費(fèi)改革實(shí)施。

2011年1月1日起，中央各部門各單位的全部預(yù)算外收入納入預(yù)算管理。

2011年9月1日起將個(gè)人所得稅減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)由2000元/月提高到3500元/月。

2013年，各省級(jí)政府要全面公開省本級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)，爭(zhēng)取2015年之前實(shí)現(xiàn)全國(guó)市縣級(jí)政府“三公”經(jīng)費(fèi)全面公開。

2013年8月1日起，“營(yíng)改增”試點(diǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)推開。 （楊亮整理）