預(yù)算公開遭遇“國家秘密”

蔣洪團(tuán)隊(duì)的研究報(bào)告還匯總了5年來各省拒絕公開的理由，其中以“國家秘密”居多。

財(cái)政信息中哪些屬于國家秘密?按照信息公開條例的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開的政府信息進(jìn)行審查。行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息不能確定是否可以公開時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門或者同級(jí)保密工作部門確定。

正是在這一規(guī)定條款的指引下，保密制度成為某些政府部門拒絕公開部門預(yù)算的最大理由。蔣洪說，盡管1989年實(shí)施的保守國家秘密法不再將國家財(cái)政計(jì)劃、預(yù)算、決算及各種財(cái)務(wù)機(jī)密事項(xiàng)列為國家機(jī)密，但現(xiàn)實(shí)中將預(yù)算案看成是政府秘密的觀念并未徹底改變。

在2012年全國兩會(huì)上，蔣洪提交了《盡快廢止阻礙預(yù)算公開不合理規(guī)定》的提案。提案中所指的“不合理規(guī)定”，是國家保密局發(fā)(1997)5號(hào)文件《經(jīng)濟(jì)工作中國家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)中的一些條款。

該文件規(guī)定，全國財(cái)政收入、財(cái)政支出，國家年度預(yù)算草案、中央年度預(yù)算草案及其收支款項(xiàng)的年度執(zhí)行情況，國家年度決算草案、中央年度決算草案和未公布的國家決算、中央決算收支款項(xiàng)等都屬于絕密級(jí)事項(xiàng)。各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市和省會(huì)城市年度預(yù)算、決算草案及未公布的年度預(yù)算、決算收支款項(xiàng)等屬于國家機(jī)密。

“毫無疑問，這些規(guī)定是財(cái)政信息公開的最大障礙。”蔣洪說，《規(guī)定》已經(jīng)執(zhí)行15年了，其不合理性顯而易見。“以公開為原則，不公開為例外”的政府信息公開條例實(shí)施以來，預(yù)算透明已成為全社會(huì)的迫切愿望和要求，在這種大趨勢(shì)下，這些規(guī)定已成為實(shí)現(xiàn)“陽光財(cái)政”的絆腳石，必須廢止。

預(yù)算法修改值得期待

管好政府的錢袋子，是人大及其常委會(huì)的重要職責(zé)。我國預(yù)算法、預(yù)算法實(shí)施條例和各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法都規(guī)定，預(yù)算監(jiān)督的主體主要是人大及其常委會(huì)。

現(xiàn)行預(yù)算法于1995年施行，修訂工作啟動(dòng)于2004年，兩度成立起草小組，至今已歷時(shí)8年修訂，跨越兩屆人大。此前，十一屆全國人大常委會(huì)分別于2011年12月和2012年6月，對(duì)預(yù)算法修正案進(jìn)行了兩次審議，但在許多關(guān)鍵問題上存在爭議，這項(xiàng)艱巨的任務(wù)已經(jīng)移交給新一屆全國人大。

修訂前的預(yù)算法對(duì)預(yù)算信息公開和透明未作任何規(guī)定。預(yù)算法修訂案草案增加了“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、調(diào)整預(yù)算、決算，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外。”這無疑是一個(gè)進(jìn)步。但是，在蔣洪看來，目前修改稿存在的一些問題將會(huì)影響法律的權(quán)威性和可操作性。

比如，對(duì)“及時(shí)”沒有明確的法律規(guī)定。人大審批通過預(yù)算后在多長時(shí)間內(nèi)公布算及時(shí)?這個(gè)不界定清楚，實(shí)踐中會(huì)很難操作。

此外，對(duì)“公開”也缺乏明確的法律規(guī)定。蔣洪說，公布一個(gè)預(yù)算報(bào)告，列出一些籠統(tǒng)的數(shù)字，是否算是公開?如果是，這對(duì)于加強(qiáng)社會(huì)和人大對(duì)預(yù)算的有效監(jiān)督和審議有何意義?如果不是，怎樣才是?法律需要明確公開的標(biāo)準(zhǔn)、公開的程度，否則就無法界定合法與非法。

全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員吳曉靈近日談及對(duì)預(yù)算法修改的希望時(shí)說:“預(yù)算法修訂第一個(gè)要建立預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的有效制衡機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算的約束，建立責(zé)任政府。”她表示，建立預(yù)算的制衡機(jī)制，目的是落實(shí)人大及其常委會(huì)發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，把權(quán)力限制在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，有了這個(gè)預(yù)算制衡機(jī)制，才可以把權(quán)力關(guān)在籠子里。

“公開的實(shí)施辦法，由國務(wù)院規(guī)定。”對(duì)于預(yù)算法修訂案草案的這條規(guī)定，蔣洪并不贊同。“這意味著公開什么、怎么公開、何時(shí)公開都由政府行政部門來決定。而預(yù)算法的本質(zhì)是人民通過人民代表大會(huì)給政府定規(guī)矩，如果一切都讓政府自己來定，立法部門等于放棄了憲法賦予的立法權(quán)。”

吳曉靈也表示，要制定全口徑精細(xì)化的財(cái)政預(yù)算，需要統(tǒng)一對(duì)公共預(yù)算、政府性基金、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算的認(rèn)識(shí)，規(guī)范各類資金的收支原則，而不能簡單授權(quán)國務(wù)院制定辦法。

據(jù)了解，預(yù)算法修訂案草案預(yù)計(jì)今年8月提交十二屆全國人大常委會(huì)審議。蔣洪表示，預(yù)算法中相關(guān)條款的修訂是否能夠?qū)φ?cái)政信息的進(jìn)一步公開發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，全社會(huì)將拭目以待。