（二）法治政府的特征

我們說(shuō)法治政府是世界各國(guó)世界現(xiàn)在國(guó)家治理和社會(huì)管理遵循的一個(gè)基本準(zhǔn)則，法治政府是我們通過(guò)不斷地努力要實(shí)現(xiàn)的一個(gè)目標(biāo)，如果按照法治政府的基本要求，那么法治政府有這么五個(gè)方面的基本特征。

1. 行政執(zhí)法主體是依法設(shè)立

第一個(gè)特征，行政執(zhí)法主體是依法設(shè)立。要依法設(shè)立，那么我們知道，要求行政機(jī)關(guān)要依法行政，首先就要解決一個(gè)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法的主體資格的問(wèn)題，就是使他做到組織法定、人員編制、機(jī)構(gòu)適格，來(lái)實(shí)現(xiàn)法制化、規(guī)范化和制度化。所以法治政府的基本特征，第一個(gè)方面就是對(duì)行政執(zhí)法主體的要求。也就是說(shuō)，如果你是行政機(jī)關(guān)，你是依法設(shè)立具有獨(dú)立的編制、預(yù)算，能夠?qū)ν庑形?，并且?dú)立地行使行政職權(quán)。那么你是行政機(jī)構(gòu)，你就是由組成行政機(jī)關(guān)的各個(gè)個(gè)體，就算行政機(jī)構(gòu)，那么如果你是行政組織，從學(xué)理上來(lái)說(shuō)，你就應(yīng)該包括縱的系統(tǒng)和橫的集合。所以行政執(zhí)法主體依法設(shè)立，你要明確你自己在組織體系當(dāng)中你的地位，你的性質(zhì)和相互關(guān)系。所以我們一般說(shuō)，機(jī)關(guān)是一個(gè)整體，比如說(shuō)人民政府，它是一個(gè)機(jī)關(guān)，人民政府的部門(mén)它是一個(gè)機(jī)構(gòu)。比如說(shuō)我們北京市交通委員會(huì)它是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，北京市人民政府它是一個(gè)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)我們憲法和地方組織法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，那么地方各級(jí)人民政府是地方人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，所以人民政府他是個(gè)機(jī)關(guān)的概念。那么我們機(jī)構(gòu)呢？是組成我們?nèi)嗣裾母鱾€(gè)部門(mén)和各個(gè)單位。如果你說(shuō)行政組織就是包括行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)，它是一個(gè)體系，一個(gè)系統(tǒng)。

還要注意，我們行政主體和行政執(zhí)法主體，什么叫行政主體呢？行政主體就是指的擁有國(guó)家行政權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)，并且獨(dú)立地對(duì)行使行政職權(quán)行為產(chǎn)生的后果承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這樣的機(jī)關(guān)組織和單位叫做行政主體。那么行政主體是一個(gè)法學(xué)的概念，他包括行政機(jī)關(guān)或者說(shuō)行政機(jī)構(gòu)，還包括法律法規(guī)授權(quán)的組織。比如說(shuō)我們北京市人民政府它是一個(gè)行政機(jī)關(guān)，它可以當(dāng)被告，那么北京市交通委員會(huì)它是行政機(jī)構(gòu)，它也可以當(dāng)被告，它是行政主體，它可以在行政復(fù)議里面作為被申請(qǐng)人，也可以在行政訴訟里面作為被告，也可以在行政賠償里面作為義務(wù)人，賠償義務(wù)人。因?yàn)樗惺孤殭?quán)，以自己的名義，而且來(lái)承擔(dān)這個(gè)法律責(zé)任，權(quán)責(zé)民都有了，三者有機(jī)統(tǒng)一，這樣單位組織或者說(shuō)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)就叫做行政主體。

另外還有一部分，它不是法定的行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)構(gòu)，它是法律法規(guī)授權(quán)的組織，就是一些行政類(lèi)的事業(yè)單位，比如說(shuō)氣象局、地震局、衛(wèi)生監(jiān)督中心、保監(jiān)會(huì)、電監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)，他都屬于法律法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理責(zé)任的行政類(lèi)事業(yè)單位。將來(lái)這一類(lèi)行政類(lèi)事業(yè)單位有可能在2015年之前，要把它變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)，或者說(shuō)把他們變成行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)?；蛘哒f(shuō)，如果你承擔(dān)的行政責(zé)任不夠豐滿，那就去行政化，讓你成為一個(gè)公益性的事業(yè)單位。我們?cè)谇澳?，就?011年，中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)了關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的意見(jiàn)，對(duì)那種行政類(lèi)的事業(yè)單位，他將來(lái)的改革就是把他變成一個(gè)行政機(jī)關(guān)。這對(duì)我們法律法規(guī)授權(quán)組織也有一些影響。

《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確提出，行政執(zhí)法主體可以分為三類(lèi)，第一類(lèi)，就是法定的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，也就是法定的，叫做法定的主體，就是行政機(jī)關(guān)或者是行政機(jī)構(gòu)。第二，實(shí)施綱要提出來(lái)，如果你不是行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)構(gòu)，那么你必須經(jīng)過(guò)法律法規(guī)授權(quán)，你才能成為授權(quán)的行政主體，或者說(shuō)經(jīng)過(guò)一個(gè)行政機(jī)關(guān)的合法委托，你成為一個(gè)委托的行政執(zhí)法主體。所以行政執(zhí)法主體和行政主體這兩個(gè)概念很容易混淆，法學(xué)屆一般叫行政主體，就是包括法定的機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)或者是法律法規(guī)授權(quán)的組織。那么我們實(shí)務(wù)部門(mén)我們執(zhí)法機(jī)構(gòu)我們用的比較多的叫做行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或者叫做行政執(zhí)法主體，那么這個(gè)行政執(zhí)法主體按照我們?nèi)嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要的規(guī)定就是三類(lèi)，法定的，授權(quán)的和委托的，可見(jiàn)我們行政執(zhí)法主體和學(xué)術(shù)界說(shuō)的行政主體還不完全一樣。如果你是行政機(jī)關(guān)委托的這么一個(gè)單位，你雖然行使行政執(zhí)法權(quán)，但是你不能以自己的名義做出行政行為。另外，你不能對(duì)自己做出的行政行為來(lái)承擔(dān)責(zé)任。所以行政機(jī)關(guān)委托的單位和組織，你不是我們理論上說(shuō)的那個(gè)行政主體，因?yàn)槟悴荒芤宰约旱拿x也不能擔(dān)責(zé)，所以你不能當(dāng)被告，不能當(dāng)行政復(fù)議的被申請(qǐng)人。但是因?yàn)槟阍谛惺剐姓殭?quán)，你有行政執(zhí)法權(quán)，盡管你不以自己的名義，而且不能擔(dān)責(zé)，不能當(dāng)被告，當(dāng)行政復(fù)議的被申請(qǐng)人，但是你因?yàn)樾惺剐姓?zhí)法權(quán)，所以你認(rèn)為，你仍然是我們《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》里面提出的，你是屬于行政執(zhí)法主體，但是你不是行政主體，當(dāng)然我們知道，還要注意兩個(gè)問(wèn)題。

第一個(gè)，法律法規(guī)授權(quán)和行政機(jī)關(guān)委托的組織，它都是行政執(zhí)法主體，但是他們有什么不同呢？如果是法律法規(guī)授權(quán)的組織，你能夠以自己的名義來(lái)行使職權(quán)，而且做出行政行為，能承擔(dān)他的法律責(zé)任，所以你是可以當(dāng)被告，可以當(dāng)行政復(fù)議的被申請(qǐng)人，所以你可以作為行政主體。但是，行政機(jī)關(guān)委托的組織，他不能以自己的名義，所以不能擔(dān)責(zé)，所以它不是行政主體，但是是我們這里說(shuō)的行政執(zhí)法主體，這是第一個(gè)要注意的。