二、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的政策脈絡(luò)

我想講一講第二部分，新型城鎮(zhèn)化，我說新型城鎮(zhèn)化是黨和國(guó)家一直以來(lái)的戰(zhàn)略的關(guān)注點(diǎn)之一。我們可以看一下，改革開放以來(lái)，事實(shí)上我們就一直在強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略，從1984年，我這兒梳理到2007年，就是到十七大。實(shí)際上由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整向整個(gè)社會(huì)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，也就是城鎮(zhèn)化，它一直是有提到的，從84年第一次提出來(lái)以后。

（一）新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的歷史發(fā)展

可能在座的要關(guān)注一些理論學(xué)習(xí)或者說比較早的接觸中央的一些大的方針的話，可能大家會(huì)知道。在80年代的時(shí)候，有一個(gè)人特別熱，叫費(fèi)孝通。費(fèi)孝通早就提出來(lái)“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”。那么當(dāng)時(shí)的總書記還是胡耀邦，胡耀邦給他的“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”有一段很長(zhǎng)的批示，從那兒以后，應(yīng)該說一直在關(guān)注這個(gè)問題。

我們重點(diǎn)看一下十六大，實(shí)際上城鎮(zhèn)化的問題比早前一般現(xiàn)在提城鎮(zhèn)化或者提“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，應(yīng)該說從它的立意，從它的內(nèi)容的豐富性和完整性來(lái)說，又更進(jìn)了一步。我們知道十六大是2002年召開的，當(dāng)時(shí)對(duì)城鎮(zhèn)化有一個(gè)總的提法，叫“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路”，然后小城鎮(zhèn)建設(shè)要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村的社會(huì)服務(wù)結(jié)合起來(lái)。那么這個(gè)是當(dāng)時(shí)在十六大報(bào)告當(dāng)中有這樣的一個(gè)提法。

大家都知道十六大是02年底開的，到03年是溫家寶同志擔(dān)任總理，胡錦濤同志擔(dān)任總書記。接著到了04年的第一個(gè)1號(hào)文件，咱們農(nóng)村的應(yīng)該都知道。這么長(zhǎng)的時(shí)間，把農(nóng)村的問題作為黨的1號(hào)文件，也就是說一年的工作重點(diǎn)提出來(lái)。實(shí)際上經(jīng)歷了兩個(gè)階段，從84年到89年，應(yīng)該叫前六個(gè)1號(hào)文件，然后中間斷了一段，然后到04年，因?yàn)闇丶覍毢秃\濤全面執(zhí)政是03年，等于03年年初的時(shí)候，那個(gè)時(shí)候是沒有的。到04年又把過去的1號(hào)文件又恢復(fù)起來(lái)了，那么到今年應(yīng)該是第九個(gè)1號(hào)文件。所以在十六大報(bào)告當(dāng)中強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化的問題，那么在04年，也就是在新世紀(jì)以后，再把農(nóng)村工作作為黨的工作的重中之重，就是恢復(fù)1號(hào)文件這樣一個(gè)提法的時(shí)候。

04年當(dāng)時(shí)講社會(huì)主義新農(nóng)村要“堅(jiān)持大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”這樣的一個(gè)原則，要按照“循序漸進(jìn)，節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局”的原則來(lái)促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。完了以后，到06年的1號(hào)文件開始提出來(lái)所謂的和諧社會(huì)建設(shè)、小康建設(shè)。在這個(gè)里面同樣也有“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，改善教育、衛(wèi)生、文化等配置，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的這樣一個(gè)人才與勞動(dòng)力市場(chǎng)的建設(shè)與形成”。這個(gè)是在十六大期間對(duì)城鎮(zhèn)化的一個(gè)提法。

到十七大，十七大對(duì)城鎮(zhèn)化的一個(gè)提法，是說要“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要建設(shè)城市群，培育新的增長(zhǎng)極”。在這個(gè)時(shí)候講的城鎮(zhèn)化，它的功能跟過去講的一般的城鎮(zhèn)化是不太一樣的，從城市建設(shè)的形態(tài)來(lái)說，要由分散的城鎮(zhèn)化開始向聚集、集中的城鎮(zhèn)化來(lái)演變，所以提出了城市群的概念。同時(shí)，事實(shí)上把城市群的建設(shè)或者城市化的建設(shè)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)主要來(lái)源，那么這個(gè)也已經(jīng)提出來(lái)了。那么事實(shí)上我們現(xiàn)在講十八大以后，乃至今后一個(gè)時(shí)期，要把新型城鎮(zhèn)化作為國(guó)家的一個(gè)大的戰(zhàn)略，事實(shí)上也是有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的概念。我們后面講為什么把它提高到這么重的時(shí)候，這里面是含有這樣一個(gè)非常重要的意涵的，就是說要通過城鎮(zhèn)化的建設(shè)來(lái)帶動(dòng)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，它是有這樣一個(gè)想法的。

那么同樣的，十七大以后，在2010年的1號(hào)文件當(dāng)中又進(jìn)一步提出來(lái)城鎮(zhèn)化怎么跟新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)。大家都知道新農(nóng)村建設(shè)是06年底十七屆四中全會(huì)提出來(lái)的，那個(gè)時(shí)候提出來(lái)“社會(huì)主義新農(nóng)村和城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的一個(gè)持久動(dòng)力，要發(fā)展中小城市、小城鎮(zhèn)的落戶政策，鼓勵(lì)部分城市將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房的保障體制”。這樣一些思想也在十七大提出來(lái)。

我們?cè)龠M(jìn)一步看今天講的十八大，十八大一個(gè)總的提法，核心的內(nèi)容，我說的是在城鎮(zhèn)化問題上，要“堅(jiān)持走新型的城鎮(zhèn)化道路”。在這樣一個(gè)新型化的城鎮(zhèn)化道路的引領(lǐng)之下，未來(lái)的中國(guó)要形成一個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局，這個(gè)是繼續(xù)延續(xù)十七大的一個(gè)想法。我們剛才講十七大提出來(lái)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，那么要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，建設(shè)城市群，培育新的增長(zhǎng)極。這事實(shí)上還是它有這樣的一個(gè)想法。這個(gè)地方，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展，這些還是十六大的，我是為了對(duì)照十八大一個(gè)總的提法是新型城鎮(zhèn)化道路的提出。

（二）十八大的核心精神

所謂新型城鎮(zhèn)化道路，十八大核心精神是下面這兩段，跟它做參照。

首先，所謂新型城鎮(zhèn)化道路，就是要堅(jiān)持走中國(guó)特色的新型的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化的深度融合，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展，也叫“四化”同步，這是新型城鎮(zhèn)化道路核心的思想之一。

第二，要加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的這樣一個(gè)體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化。那么這個(gè)跟十七大所講的，一般講形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局，它一脈相承。但是它的差別在于，它非常明確地提出來(lái)在一體化的過程當(dāng)中，是在哪些具體的方面，具體方面在于城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)。那么這里面特別突出地強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的問題。這個(gè)我們待會(huì)兒講過去這些年城鎮(zhèn)化存在的一些問題的時(shí)候，是跟這些問題緊密相關(guān)的。比如說像我們這個(gè)地方，可能也應(yīng)該是在整個(gè)懷柔區(qū)的一個(gè)新的區(qū)域規(guī)劃，剛才書記的講法是要規(guī)劃一部分，強(qiáng)調(diào)的是規(guī)劃，這個(gè)是跟過去完全那種自發(fā)的、分散的、不節(jié)約的、不經(jīng)濟(jì)的城鎮(zhèn)化道路，它是這么提出來(lái)的，應(yīng)該說是非常有針對(duì)性的。

那么同時(shí)要促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，工農(nóng)互惠，城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系。那么這個(gè)是在所謂新型城鎮(zhèn)化的道路的引領(lǐng)之下我們要走向一個(gè)什么樣的地方，它的目標(biāo)取向是什么。所以第一段是講它是什么，它重點(diǎn)在什么地方。第二部分是講它的目標(biāo)是什么。這是十八大。

這個(gè)我在網(wǎng)上也搜尋，還是回應(yīng)一下前面講的。城鎮(zhèn)化在十七大報(bào)告當(dāng)中是有的，我們剛才已經(jīng)給它回顧了，但是它出現(xiàn)的次數(shù)并不是很多。但是在十八大報(bào)告當(dāng)中，關(guān)于城鎮(zhèn)化的概念提出來(lái)有七次，所以城鎮(zhèn)化成了十八大后的熱詞之一，當(dāng)然更重要的是在”兩會(huì)”上面。

除掉這樣黨的文件和國(guó)家的戰(zhàn)略上面這樣講，實(shí)際上在中央領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上中央很多領(lǐng)導(dǎo)也多次談到城鎮(zhèn)化。李克強(qiáng)總理咱們就不說了，事實(shí)上從胡錦濤同志，從習(xí)總書記，包括我們的前總理溫家寶同志，在討論中國(guó)未來(lái)長(zhǎng)期的發(fā)展戰(zhàn)略當(dāng)中，也都是多次地論述了城鎮(zhèn)化在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面發(fā)展當(dāng)中的戰(zhàn)略地位和作用，也就是說中央領(lǐng)導(dǎo)一直是非常重視這個(gè)問題的。前面是黨的文件，這個(gè)地方是中央領(lǐng)導(dǎo)。

（三）國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略

我們看一下具體的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略具體體現(xiàn)在每一個(gè)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的五年計(jì)劃》當(dāng)中。那么最新的一輪”十二五”是2001年底制定的。它也是比較強(qiáng)調(diào)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，然后要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化。這里面對(duì)中國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略格局，也就是說城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)在哪里，在哪些區(qū)域做出了界定。城鎮(zhèn)化體現(xiàn)為一個(gè)產(chǎn)業(yè)的集中，而產(chǎn)業(yè)集中一定要帶來(lái)人口的集中，也就是要把農(nóng)民引入到城市里面來(lái)。那么這些人，就是新進(jìn)入城鎮(zhèn)的這些人，那么他進(jìn)城以后的一些基本的保障，尤其是以住房為代表，然后其他的社會(huì)保障，那么這些都在規(guī)劃里面是有的。同時(shí)可能既要進(jìn)大城鎮(zhèn)，同時(shí)也要發(fā)展中小城鎮(zhèn)，讓這些人口向中小城鎮(zhèn)里面去轉(zhuǎn)移，這是在”十二五”規(guī)劃里面，事實(shí)上也是有這樣的內(nèi)容。

那么在具體的政府工作當(dāng)中，去年年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，當(dāng)然也是緊接著十八大召開的舉行的一個(gè)非常重要的會(huì)議。在這個(gè)當(dāng)中也進(jìn)一步的把城鎮(zhèn)化作為2013年六項(xiàng)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)工作之一，六項(xiàng)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)工作的第四點(diǎn)就是要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。這些話看起來(lái)都差不多，事實(shí)上它所包含的內(nèi)容，應(yīng)該說是非常豐富的，也是有很多的細(xì)微的差別在里面，關(guān)注的重點(diǎn)和重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)方向是有所差別的。

在城鎮(zhèn)化的問題上，今年的1號(hào)文件也繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，這個(gè)可能大家都已經(jīng)學(xué)過了，我就不把它再羅列了。事實(shí)上，城鎮(zhèn)化在未來(lái)的國(guó)家發(fā)展當(dāng)中的這種戰(zhàn)略地位，除掉黨的領(lǐng)導(dǎo)人、黨的文件、國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃里面都有以外，實(shí)際上專家討論得也非常多，我大概對(duì)這塊還是非常熟悉的，因?yàn)楫吘咕驮谶@個(gè)領(lǐng)域里面。

總體上來(lái)看，應(yīng)該說專家對(duì)城鎮(zhèn)化提升到國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略，把城鎮(zhèn)化作為未來(lái)的一個(gè)相對(duì)比較長(zhǎng)的時(shí)期中國(guó)發(fā)展的一個(gè)戰(zhàn)略重點(diǎn)，應(yīng)該說它是有共識(shí)的，大家對(duì)這個(gè)都是比較認(rèn)同的。所以把文件也好，國(guó)家的發(fā)展規(guī)劃也好，一個(gè)階段性的關(guān)注和一個(gè)長(zhǎng)期的關(guān)注也好，還有專家的觀點(diǎn)也好，把它匯總起來(lái)，應(yīng)該說目前城鎮(zhèn)化的的確確已經(jīng)成為或者說上升為一種國(guó)家戰(zhàn)略，它是未來(lái)整個(gè)中國(guó)發(fā)展的一個(gè)戰(zhàn)略抓手。

 三、城鎮(zhèn)化成為國(guó)家戰(zhàn)略的原因

從文獻(xiàn)當(dāng)中，從黨的文件當(dāng)中和一些討論來(lái)看，在這個(gè)階段，把城鎮(zhèn)化作為一個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略提出來(lái)，實(shí)際上有這么幾個(gè)方面的原因。

（一）實(shí)現(xiàn)新“四化”的需要

第一個(gè)原因，城鎮(zhèn)化它可能是實(shí)現(xiàn)所謂新“四化”的需要。我們講“四化”同步，要實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化，要實(shí)現(xiàn)信息化，要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，它是一個(gè)道路的問題，是方向的問題，或者說是綱領(lǐng)性的問題。我們提出了“四化”這樣一個(gè)發(fā)展的道路也好，綱領(lǐng)也好，原則也好，那么它總是要有一些具體的手段。所以從這個(gè)意義上來(lái)說，我們說實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化它是實(shí)現(xiàn)新“四化”的一個(gè)需要，因?yàn)槌擎?zhèn)化它本來(lái)就包括在所謂“四化”當(dāng)中，是“四化”的其中應(yīng)有之義。所以沒有城鎮(zhèn)化，勞動(dòng)力它不可能從農(nóng)業(yè)當(dāng)中解放出來(lái)，那么也就不可能有工業(yè)化；那么沒有城鎮(zhèn)化，土地也不可能集約地利用，也更不能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化；那么同時(shí)中國(guó)的工業(yè)化已經(jīng)發(fā)展到了一個(gè)中后期階段，工業(yè)化本身也面臨著一個(gè)提升工業(yè)現(xiàn)代化的質(zhì)量和水平的問題。

我們注意學(xué)習(xí)的同志可能會(huì)關(guān)注，也就是在最近幾年以來(lái)，我們?cè)谔嵝滦偷某擎?zhèn)化的同時(shí)，實(shí)際上也在提新型的工業(yè)化，跟過去一般地提工業(yè)化也是有差別的。這個(gè)大概是第一個(gè)方面。