十八大報告對我國下一步的行政體制改革做了全面的部署，從整體結(jié)構(gòu)上來看，把行政改革放在政治體制改革框架中。十八大報告指出，要穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責(zé)體系。十八大以后，對國務(wù)院機構(gòu)的整合方案應(yīng)該在今年3月份“兩會”期間會亮相。今天我圍繞大部制改革講三個具體問題，一是大部制的相關(guān)理論，二是中國大部制改革的實踐及評價，三是未來大部制改革的趨勢，預(yù)測一下十八大以后大部制改革的整體走向。

                                        大部制的相關(guān)理論

第一，大部制的內(nèi)涵。

所謂大部門體制，或者大部制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)。這是我理解的大部制的基本內(nèi)涵。

第二，國外大部制的經(jīng)驗。

大部制這種政府架構(gòu)不是中國創(chuàng)立的。西方發(fā)達(dá)國家在新公共管理變革過程中，率先采取機構(gòu)設(shè)置的思路。上世紀(jì)70年代以后，在西方發(fā)達(dá)國家掀起一場聲勢浩大的行政變革運動，后來叫新公共管理運動。在運動過程中，一些發(fā)達(dá)國家特別是英國最早開始通過大部門思路來整合當(dāng)時英國的政府架構(gòu)，把一些部門變成行政決策的機構(gòu)，另一些部門變成決策執(zhí)行的機構(gòu)，使其功能上進行分離。在英國的影響下，很多國家相繼對本國政府架構(gòu)進行整合。

我們分析一下各國的大部門制有哪些特點。

一是內(nèi)閣機構(gòu)數(shù)量精干。現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家的內(nèi)閣機構(gòu)數(shù)量一般都在12個到18個之間，分成三類機構(gòu)，一類叫決策者，一類叫執(zhí)行者，還有一類叫輔助者。目前世界上主要國家特別是發(fā)達(dá)國家機構(gòu)數(shù)量少，而且穩(wěn)定性比較高，不像我國機構(gòu)變化那么大。一個領(lǐng)導(dǎo)人上臺后想增加或者減少一個部門都是不容易的。目前世界各國的內(nèi)閣部門為：日本12個，德國14個，美國15個，俄羅斯15個，西班牙15個，新加坡15個，澳大利亞16個，英國18個，法國18個，韓國18個，加拿大19個。

二是內(nèi)閣機構(gòu)的設(shè)置和政府架構(gòu)的組織體現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)管的相對分離。這就是前面講的發(fā)達(dá)國家行政架構(gòu)主要由下面三類組成：第一類是基于決策的內(nèi)閣機構(gòu)，這類機構(gòu)數(shù)量少，內(nèi)閣機構(gòu)主要承擔(dān)決策職能，是國家政府的核心機構(gòu)，內(nèi)閣機構(gòu)一般不承擔(dān)執(zhí)行任務(wù)。第二類是圍繞在內(nèi)閣機構(gòu)周圍的數(shù)量眾多的執(zhí)行機構(gòu)，執(zhí)行機構(gòu)的稱謂和叫法各國家差異很大，有的叫獨立機構(gòu)，有的叫法定機構(gòu)，有的叫監(jiān)管機構(gòu)。美國除了內(nèi)閣機構(gòu)外，目前還有56個獨立機構(gòu)，英國叫執(zhí)行機構(gòu)。當(dāng)年撒切爾夫人使這些機構(gòu)的運作管理方式發(fā)生大的變化。在這些機構(gòu)中引入市場化的管理機制，國家給這些執(zhí)行機構(gòu)撥款，一年財政撥多少錢是固定的，人員也是固定的，到年底考核以后，如果財政有節(jié)約，執(zhí)行機構(gòu)的總負(fù)責(zé)人有比較大的決定權(quán)，可以像企業(yè)發(fā)獎金一樣，給公務(wù)人員頒發(fā)獎金。這樣做的目的也是為了提高政府執(zhí)行效率。第三類是前面講的輔助型機構(gòu)，是協(xié)調(diào)機構(gòu)、咨詢機構(gòu)。比如說內(nèi)閣委員會和部際聯(lián)席會議這類機構(gòu)都屬于協(xié)調(diào)類的和咨詢類的機構(gòu)，主要職能是承擔(dān)信息的收集和整理，提出建議和意見，在部際之間進行協(xié)調(diào)和溝通。

三是在西方國家政府架構(gòu)里議事協(xié)調(diào)機構(gòu)一般不設(shè)獨立辦事機構(gòu)，而是內(nèi)閣的委員會和部際聯(lián)席會議機構(gòu)，這些機構(gòu)為跨部門協(xié)調(diào)而設(shè)立。為了加強政府決策的整體性和一致性、科學(xué)性和可行性，減少交叉和互相掣肘，各國中央政府在內(nèi)閣中普遍成立了一些專門委員會，成員按照不同的委員會由內(nèi)閣成員組成。比如我國現(xiàn)在的國家能源委員會，不是獨立設(shè)置一個辦公室，而是放在國家發(fā)改委能源局，這個辦公室在能源局是兩個牌子一套人馬。

四是在國外大部制形態(tài)下，由于機構(gòu)的法定化程度比較高，所以穩(wěn)定性也比較高。