第三，大部制管理的優(yōu)勢(shì)。

為什么這么多國(guó)家紛紛采用大部制形式管理組織架構(gòu)？大部制的優(yōu)勢(shì)可以大體概括為三個(gè)方面。

一是大部制可以減少部門(mén)機(jī)構(gòu)的數(shù)量，大大降低行政管理成本。我舉個(gè)例子，比如我們?cè)O(shè)的部門(mén)多，任何部門(mén)都有辦公室，都有辦公機(jī)構(gòu)，有管理人事的機(jī)構(gòu)，麻雀雖小，五臟俱全。部際整合以后，就不需要這么多了，機(jī)關(guān)黨委、辦公室、人事、紀(jì)檢等部門(mén)的數(shù)量就會(huì)少得多，就能夠降低行政成本。

二是實(shí)行大部制管理，可以避免由于政府部門(mén)職能交叉、重疊而引發(fā)的政出多門(mén)、多頭管理。大部門(mén)制形態(tài)下部門(mén)較少，部門(mén)和部門(mén)職能交叉的概率比較小。

三是防止部門(mén)之間溝通難、協(xié)調(diào)難。部門(mén)多了以后，協(xié)調(diào)任務(wù)就大了，溝通難度也大。

在西方國(guó)家呈現(xiàn)出的大部制的這三個(gè)管理優(yōu)勢(shì)，恰恰是中國(guó)目前政府管理中存在的弊病。我國(guó)政府架構(gòu)是受蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響構(gòu)建起來(lái)的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基本思路就是條條專政、部門(mén)管理，有一個(gè)事就設(shè)一個(gè)部委，導(dǎo)致政府部門(mén)林立。我國(guó)曾經(jīng)在機(jī)械工業(yè)方面同時(shí)設(shè)過(guò)九個(gè)部，一機(jī)部是搞常規(guī)機(jī)械的，三機(jī)部是搞武器的，四機(jī)部是搞電子的，五機(jī)部是搞飛機(jī)的，七機(jī)部是搞火箭的，九機(jī)部是搞導(dǎo)彈的，一個(gè)部管一樣?，F(xiàn)在國(guó)務(wù)院里連基建部都沒(méi)有了。1982年行政體制改革的時(shí)候國(guó)務(wù)院設(shè)立的部門(mén)有100個(gè)，這么多的部門(mén)在管理過(guò)程中很難避免職能交叉、重疊。

市場(chǎng)化改革以后，政府最大的變化就是出現(xiàn)了部門(mén)利益。部門(mén)利益出現(xiàn)以后，就使問(wèn)題變得非常復(fù)雜，決策過(guò)程變得非常慢，每一個(gè)部門(mén)都要在上面簽字畫(huà)押，一個(gè)部門(mén)看到改革使自己部門(mén)利益受損了，就會(huì)據(jù)理力爭(zhēng)、堅(jiān)決抵制，最后的結(jié)果可能是我讓你一馬，你讓我一馬，各個(gè)部門(mén)的利益被保護(hù)了，但是公眾的利益受損了，行政效率降低了。部門(mén)之間相互打架，有好事大家都去爭(zhēng)，沒(méi)好事沒(méi)有利益，大家都想辦法推，這是我們目前面臨的最大的難題。

不過(guò)，在我看來(lái)，目前西方發(fā)達(dá)國(guó)家的大部門(mén)管理模式也正在發(fā)生變化。上世紀(jì)70年代以后，英國(guó)率先搞大部制，把決策和執(zhí)行相對(duì)分離，在國(guó)際社會(huì)上產(chǎn)生很大的影響。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的快速推進(jìn)，政府結(jié)構(gòu)也發(fā)生了新的變化，最主要的表現(xiàn)就是注重政府機(jī)構(gòu)的研究，強(qiáng)調(diào)整體政府和協(xié)同政府。為什么會(huì)出現(xiàn)這種形式呢？重要的原因是政府在治理過(guò)程中大量引入了信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，也就是現(xiàn)在我們說(shuō)的電子政務(wù)。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)大量引入到治理過(guò)程中，大大提升了政府的管理能力，也大大提高了政府的整合能力。比如北京市的實(shí)體政府可能是部門(mén)林立的，但是在網(wǎng)絡(luò)虛擬世界就可以構(gòu)建一個(gè)無(wú)縫隙的整體政府。打開(kāi)北京市政府網(wǎng)頁(yè)，可以實(shí)現(xiàn)在網(wǎng)上的跨部門(mén)的協(xié)同，在虛擬世界就可以把事辦了。在虛擬世界無(wú)縫對(duì)接的網(wǎng)絡(luò)政府，我們現(xiàn)在叫智慧政府，“網(wǎng)上超級(jí)政府”。

                                         中國(guó)大部制改革的實(shí)踐及評(píng)價(jià)

2008年我國(guó)第六次行政體制改革的時(shí)候引進(jìn)了大部制這一新的理念，從組織架構(gòu)上來(lái)講，從上到下用大部制這樣一種新的思路來(lái)調(diào)整、整合部門(mén)的設(shè)置。2008年國(guó)務(wù)院開(kāi)出五個(gè)大部：工業(yè)和信息化部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部。從國(guó)務(wù)院來(lái)講，第一步是2008年從組織形態(tài)上整合了幾大部。從2009年開(kāi)始，在地方推進(jìn)大部制改革，各地情況差異很大，各地對(duì)大部制反應(yīng)的靈敏度差異也很大。多數(shù)地方都是按照中央國(guó)務(wù)院推出的五個(gè)大部進(jìn)行了相應(yīng)的整合，和主要部門(mén)進(jìn)行相應(yīng)對(duì)口，但在其它方面的探索力度并不大。

從國(guó)務(wù)院來(lái)講，我的整體判斷是這五大部推出以后，只是從形態(tài)上整合了各個(gè)部門(mén)，實(shí)質(zhì)上的一些問(wèn)題沒(méi)有完全解決好。比如現(xiàn)在的交通運(yùn)輸部整合了國(guó)家郵政局、國(guó)家民航總局，國(guó)家民航總局以前是正部級(jí)機(jī)構(gòu)，變成國(guó)家民航局就成了副部級(jí)機(jī)構(gòu)，局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)、司長(zhǎng)、處長(zhǎng)都降了半格，這就引起很大的反差。不過(guò)可以在待遇上都向高的看齊，減少改革的阻力，也收到一定成效。

大部制改革的經(jīng)驗(yàn)我概括為三句話。

第一句話是通過(guò)大部制的實(shí)施，整合了政府的權(quán)力和職能，理順了一些重要關(guān)系。

第二句話是實(shí)行了相互監(jiān)督、相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)，減少了政出多門(mén)、多頭管理。大家不要以為把41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)整合成16就完事兒了。首先，大部制強(qiáng)調(diào)決策上移，強(qiáng)調(diào)決策的科學(xué)性、民主性，要形成大決策。黨委、政府、人大、政協(xié)的主要領(lǐng)導(dǎo)人都是大決策成員。比如，區(qū)黨委各個(gè)部門(mén)的一把手都是常委擔(dān)任，區(qū)政府各個(gè)部門(mén)的一把手都是由副區(qū)長(zhǎng)兼任，徹底打破一個(gè)副區(qū)長(zhǎng)分管若干個(gè)局的局面，一人就管一個(gè)。區(qū)上只有區(qū)委書(shū)記、區(qū)長(zhǎng)、專職副書(shū)記三個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人不兼任部門(mén)一把手，其它的常委和副區(qū)長(zhǎng)都兼任一把手。沒(méi)那么多副區(qū)長(zhǎng)就用政務(wù)專員。其次，大部制還強(qiáng)調(diào)決策下移，強(qiáng)調(diào)效能。因?yàn)檫@些部門(mén)的一把手都是決策成員，決策完以后領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)部門(mén)快速實(shí)施就可以了，沒(méi)有一個(gè)副區(qū)長(zhǎng)分管兩個(gè)部門(mén)，這就大大提高了效率。最后，大部制強(qiáng)調(diào)監(jiān)督外移，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的獨(dú)立性，紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)這三個(gè)機(jī)構(gòu)是一個(gè)部門(mén)，整合到一起，獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。

第三句話是建立起更加明確的政府職責(zé)體系，大大減少部門(mén)的扯皮推諉，減少了需要溝通的事項(xiàng)，降低了運(yùn)行成本，提高了效率。

我的看法是黨政在高層可以考慮分開(kāi)，在下面也可以分開(kāi)，在不同層級(jí)的政治結(jié)構(gòu)上可以考慮不同的實(shí)現(xiàn)模式?，F(xiàn)在最大的問(wèn)題是上面不改下面很困難，下動(dòng)上不動(dòng)，越動(dòng)越被動(dòng)。就是上面沒(méi)改，所有的機(jī)構(gòu)都還在，下面的局長(zhǎng)開(kāi)會(huì)就應(yīng)酬不過(guò)來(lái)。