二、美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的意義

美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生于美國(guó)誕生之前，盡管200多年過(guò)去了，作為美國(guó)民主發(fā)展的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治仍然發(fā)揮著重要的作用。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是美國(guó)民主政治的源頭活水

“從第一個(gè)美國(guó)海岸登陸的清教徒身上就看到美國(guó)后來(lái)的整個(gè)命運(yùn)，猶如我們從人類(lèi)的第一個(gè)祖先身上看到了人類(lèi)后來(lái)的整個(gè)命運(yùn)。”⑦最早在美國(guó)東海岸登陸的清教徒們，用“五月花號(hào)公約”的精神建立了最早的共同體——民主自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部，享受真正的、積極的、完全民主和共和的政治生活”。“共和政體已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全確立起來(lái)”。⑧在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的基礎(chǔ)上，州建立起來(lái)了，州政府的運(yùn)作方式除了實(shí)行代議制之外，同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的民主原則幾乎沒(méi)有多少區(qū)別。獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)以后，美國(guó)聯(lián)邦政府成立并制定了作為美國(guó)民主象征的聯(lián)邦憲法。聯(lián)邦憲法所堅(jiān)持的民主原則與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的原則并無(wú)二致，同樣來(lái)源于“五月花號(hào)公約”的精神。從這個(gè)意義上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治確實(shí)是美國(guó)民主政治的源頭活水。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是公民行使民主權(quán)利的主要平臺(tái)

早期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模較小，像新英格蘭地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口在2000人左右，實(shí)行直接民主制，人民直接選舉和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員，討論決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大事項(xiàng)，因此，人民的民主權(quán)利能夠得到充分的實(shí)現(xiàn)。如今，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模較大，人口達(dá)到數(shù)萬(wàn)人，不得不實(shí)行代議制民主，但是，一些關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體公民利益的重大事項(xiàng)仍然采用全民公決的方式來(lái)決定。另外，規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理部門(mén)和委員會(huì)很多，人民不僅直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民代表大會(huì)的代表、主席、秘書(shū)，而且還要選舉產(chǎn)生學(xué)校委員會(huì)、財(cái)政委員會(huì)、公共圖書(shū)館理事會(huì)、住房管理局等部門(mén)和委員會(huì)的成員。人民在行使選舉權(quán)的同時(shí)，被選舉權(quán)行使的機(jī)會(huì)也較多，許多居民有機(jī)會(huì)被選舉為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)和委員會(huì)的成員。例如，3.5萬(wàn)人的艾莫斯特鎮(zhèn)，就有近250多人參與了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各種委員會(huì)的工作。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多決策都需要召開(kāi)各種各樣的聽(tīng)證會(huì)、討論會(huì)和說(shuō)明會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的報(bào)紙、電視臺(tái)等媒體也積極參與公共事務(wù)的討論，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的參政議政的權(quán)利以及監(jiān)督的權(quán)利都得到了較好的保障。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是培養(yǎng)公民權(quán)利意識(shí)和參與能力的學(xué)校

托克維爾曾深刻地指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織之于自由，猶如小學(xué)之于授課。”⑨人民正是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我管理之中，逐漸培養(yǎng)起自身的權(quán)利意識(shí)，鍛煉和提高了自身的參與能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民“在力所能及的有限范圍內(nèi)，試著去管理社會(huì)，使自己習(xí)慣于自由(權(quán)利)賴(lài)以實(shí)現(xiàn)的組織形式……他們體會(huì)到這種組織形式的好處，產(chǎn)生了遵守秩序的志趣，理解了權(quán)力和諧的優(yōu)點(diǎn)”。⑩鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主實(shí)踐所培養(yǎng)起來(lái)的公民民主意識(shí)，構(gòu)成了美國(guó)民主制度的最堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。換句話說(shuō)，正是經(jīng)過(guò)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的基層民主學(xué)校的歷練，公民才有能力參與州和聯(lián)邦政府的更高層次的民主管理。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有益于愛(ài)國(guó)心的培育

美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力歸全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民所有，其組織、運(yùn)行方式由全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民民主決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力存在的唯一目的就是為全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民謀取利益，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力是與每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的切身利益休戚相關(guān)的。在這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民以主人翁的姿態(tài)，在對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)的切身參與中養(yǎng)成對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的熱愛(ài)和依戀。“美國(guó)人依戀其鄉(xiāng)鎮(zhèn)的理由，同山區(qū)居民熱愛(ài)其山山水水類(lèi)似”。(11)托克維爾在對(duì)新英格蘭鄉(xiāng)鎮(zhèn)深入觀察之后指出：“新英格蘭的居民依戀他們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)是強(qiáng)大的和獨(dú)立的；他們關(guān)心自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)樗麄儏⒓余l(xiāng)鎮(zhèn)的管理；他們熱愛(ài)自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)樗麄儾荒懿徽湎ё约旱拿\(yùn)。”(12)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的政治參與過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民深深地認(rèn)識(shí)到，沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治就沒(méi)有自由和幸福，而沒(méi)有美利堅(jiān)合眾國(guó)就沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依戀與熱愛(ài)自然而然地拓展為對(duì)合眾國(guó)的愛(ài)國(guó)心。 “我們有理由認(rèn)為，在美國(guó)，愛(ài)國(guó)心是通過(guò)實(shí)踐而養(yǎng)成的一種眷戀故鄉(xiāng)的感情”。(13)

5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有益于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的和諧和穩(wěn)定

托克維爾指出，在美國(guó)，“是人民自己治理自己……人民是一切事物的原因和結(jié)果，凡事皆出自人民，并用于人民”。(14)其實(shí)，托克維爾所說(shuō)的這種情況只有在美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治中才體現(xiàn)得最為明顯。一般來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模較小，人民對(duì)自己選舉出來(lái)的官員十分熟悉，同政府的接觸幾乎是零距離的，對(duì)政府的監(jiān)督也是非常有力的，這樣，政府貪污受賄的可能性大大降低。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的訴求和不滿能夠很容易地表達(dá)，政府也能很迅速地作出回應(yīng)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民同政府之間的各種矛盾和沖突，都能通過(guò)相關(guān)渠道得到妥善解決。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民之間的矛盾和分歧也能通過(guò)各種鄉(xiāng)間公民組織得到調(diào)解，或是通過(guò)司法渠道得到解決。所有這些都在不同程度上推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活的穩(wěn)定與和諧，很少發(fā)生尖銳的沖突和群體性事件。

三、美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的啟示

盡管中、美在政治體制、歷史文化等方面有很大差別，但是美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的經(jīng)驗(yàn)還是能夠給我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革以及民主政治建設(shè)帶來(lái)諸多啟示。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)是政治體制改革的突破口

中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)，問(wèn)題十分明顯，很難適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革已勢(shì)在必行。

黨的十七大將基層民主的開(kāi)展視為當(dāng)下我國(guó)社會(huì)主義民主政治推進(jìn)的重點(diǎn)。村民自治作為中國(guó)基層民主的代表形式，已在全國(guó)各地逐步展開(kāi)，并將逐步走向完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國(guó)的最基層政權(quán)，其民主政治建設(shè)的開(kāi)展不僅有利于村民自治的深化和鞏固，而且還會(huì)使基層民主推進(jìn)至基層政權(quán)層次。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)是繼村民自治之后，基層民主下一步實(shí)施的重點(diǎn)措施。目前，國(guó)內(nèi)有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已開(kāi)始試點(diǎn)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)在內(nèi)的主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的“公推公選”、“公推直選”等，受到了廣大人民的擁護(hù)，邁開(kāi)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)的第一步。

從美國(guó)政治發(fā)展的過(guò)程中，我們可以清楚地看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治不僅是美國(guó)民主的策源地，而且也是美國(guó)整個(gè)民主體制的基石。正是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到州再到聯(lián)邦政府的這種自下而上的民主演進(jìn)，才使得美國(guó)民主進(jìn)程相對(duì)平穩(wěn)而無(wú)重大的反復(fù)。從我國(guó)的社會(huì)主義民主政治建設(shè)進(jìn)程來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)不僅是風(fēng)險(xiǎn)最小的突破口，而且還會(huì)為民主政治向高層次的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設(shè)中，美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的一些經(jīng)驗(yàn)，比如，選區(qū)的劃分、投票的方式、對(duì)官員監(jiān)督和罷免的措施等，都是值得我們借鑒的。

2.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能

美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)或居民代表大會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的良好運(yùn)行發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，甚至可以說(shuō)是美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的基石。然而，目前中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織結(jié)構(gòu)中相對(duì)較弱，未能有效地行使憲法所賦予的對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任命、監(jiān)督和罷免的權(quán)力，同時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的審議基本上也是走過(guò)場(chǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最終決策權(quán)實(shí)際上掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府手里。要樹(shù)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)威，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能，首先，要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府同人大的關(guān)系。人大在工作中要貫徹執(zhí)行黨的路線、方針和政策，黨委要支持人大的工作，維護(hù)人大的權(quán)威，認(rèn)真研究和幫助人大解決其工作中遇到的實(shí)際問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要自覺(jué)地接受人大的監(jiān)督，主動(dòng)配合人大的工作，凡屬人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算，必須主動(dòng)報(bào)請(qǐng)人大審議、批準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決議和決定，鄉(xiāng)政府要認(rèn)真貫徹和執(zhí)行。

其次，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)只設(shè)有主席團(tuán)，而沒(méi)有常委會(huì)。有的學(xué)者認(rèn)為這樣不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能的發(fā)揮，因此，建議設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)，(15)更重要的是設(shè)立類(lèi)似于美國(guó)的由居民大會(huì)選舉或任命的不領(lǐng)薪水，只拿少許補(bǔ)貼的各種工作和咨詢(xún)委員會(huì)，如，教育委員會(huì)、發(fā)展委員會(huì)、衛(wèi)生委員會(huì)等。這些委員會(huì)的成員應(yīng)當(dāng)是由當(dāng)?shù)赜新曂⒂袑?zhuān)業(yè)知識(shí)并熱心公益事業(yè)的人來(lái)?yè)?dān)任。這些委員會(huì)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席或副主席領(lǐng)導(dǎo)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些對(duì)口部門(mén)提供咨詢(xún)、建議，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。這樣一來(lái)，在不增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況下，既充實(shí)了人大的機(jī)構(gòu)，提高了民眾的參政熱情，又能使人大的各項(xiàng)職能得到有效履行。

3.鼓勵(lì)和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)民間組織的發(fā)展

如前所述，美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民間組織相當(dāng)發(fā)達(dá)，對(duì)美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治的發(fā)展做出了諸多貢獻(xiàn)。具體說(shuō)來(lái)，這些民間組織承擔(dān)了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的職能，減輕了政府的治理成本。它是政府與民眾溝通、聯(lián)系的橋梁，使民眾利益的表達(dá)渠道更為暢通。它從外部行使對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)利，使政府更加高效和廉潔。目前，在我國(guó)除了極少數(shù)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了具有較高水平的公民社會(huì)外，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)民間組織化水平還很低，僅有的村民自治委員會(huì)、工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)等幾個(gè)公民自我組織還都是“半官方”性質(zhì)的。我們要鼓勵(lì)和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)民間組織的發(fā)展，首先，要端正對(duì)民間組織或公民社會(huì)的態(tài)度，打消對(duì)民間組織的畏懼心理。民間組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的得力“幫手”，它的興起和發(fā)展有益于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的開(kāi)展。其次，要盡快制定相關(guān)的法律和政策，以便引導(dǎo)、規(guī)范民間組織，使其走上健康發(fā)展的軌道。

4.增大轉(zhuǎn)移支付數(shù)額

自新中國(guó)建立以來(lái)，中國(guó)農(nóng)民給中國(guó)的工業(yè)化、城市化乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大的犧牲和貢獻(xiàn)。正是依靠農(nóng)業(yè)“乳汁”的哺育，新中國(guó)才得以從“一窮二白”的基礎(chǔ)上，建立起比較完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系。也正是因?yàn)閺V大農(nóng)民“汗水”的澆灌，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)“秧苗”才能茁壯成長(zhǎng)，并取得了今天的輝煌成就。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1953年開(kāi)始到1983年取消統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策，通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”，農(nóng)民對(duì)工業(yè)化的貢獻(xiàn)超過(guò)6000億元，(16)這在當(dāng)時(shí)是一個(gè)天文數(shù)字。如今，中國(guó)工業(yè)已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，財(cái)政收入大幅增加，在這種條件下，我們有能力也應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)業(yè)的“反哺”力度。另外，盡管中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，已基本實(shí)現(xiàn)“小康”，但城鄉(xiāng)差距并沒(méi)有縮小，反而有拉大的趨勢(shì)。2007年，農(nóng)村居民人均純收入實(shí)際增長(zhǎng)9.5%，為1985年以來(lái)增幅最高的一年，而城鄉(xiāng)居民收入比卻擴(kuò)大到3.33∶1，絕對(duì)差距達(dá)到9646元(農(nóng)村居民收入4140元，城市居民收入13786元)，也是改革開(kāi)放以來(lái)差距最大的一年。(17)

我國(guó)政府已經(jīng)采取了不少措施解決“三農(nóng)”問(wèn)題和城鄉(xiāng)差別問(wèn)題，減免了農(nóng)業(yè)稅，推行了轉(zhuǎn)移支付政策，但是，目前我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付政策至少還存在著三個(gè)值得改進(jìn)的地方：一是轉(zhuǎn)移支付的力度還可以進(jìn)一步加大；二是對(duì)貧困地區(qū)的傾斜度應(yīng)該加大；三是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額應(yīng)大幅增加，因?yàn)槟壳暗霓D(zhuǎn)移支付體系的受惠者主要是省級(jí)政府、地級(jí)市政府，連縣級(jí)政府都受惠不多，就更別提鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府了，以致許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難重重，“吃飯難保”，嚴(yán)重地影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的供給。

5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)和諧離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主

美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活一直都比較和諧、安寧，這在很大程度上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的結(jié)果。20世紀(jì)80年代，中國(guó)農(nóng)村上訪者很少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活相對(duì)安定，這在李昌平先生看來(lái)，主要得益于“基層享有比較充分的發(fā)展權(quán)和治理權(quán)，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)落實(shí)在基層——為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)和民主自治提供堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”。(18)20世紀(jì)90年代，農(nóng)村上訪者增多了，主要是因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重。而如今農(nóng)民負(fù)擔(dān)輕了，教育、醫(yī)療等條件都改善了，但是上訪現(xiàn)象仍然有增無(wú)減。“當(dāng)下，阻止農(nóng)民上訪卻成了很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的第一要?jiǎng)?wù)”，(19)其主要原因就在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)沒(méi)有跟上形勢(shì)發(fā)展的需要。農(nóng)民有困難、有問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以幫助解決，農(nóng)民有怨氣也無(wú)處發(fā)泄，農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的矛盾在當(dāng)?shù)責(zé)o法解決，只好“越級(jí)” 上訪，甚至出現(xiàn)群體性事件。基層穩(wěn)，則國(guó)家穩(wěn)，從這個(gè)意義上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)是我們構(gòu)建和諧社會(huì)的一項(xiàng)不可或缺的基礎(chǔ)性工作。