二、美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的意義
美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生于美國誕生之前,盡管200多年過去了,作為美國民主發(fā)展的基礎(chǔ),鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治仍然發(fā)揮著重要的作用。
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是美國民主政治的源頭活水
“從第一個美國海岸登陸的清教徒身上就看到美國后來的整個命運(yùn),猶如我們從人類的第一個祖先身上看到了人類后來的整個命運(yùn)。”⑦最早在美國東海岸登陸的清教徒們,用“五月花號公約”的精神建立了最早的共同體——民主自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部,享受真正的、積極的、完全民主和共和的政治生活”。“共和政體已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全確立起來”。⑧在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的基礎(chǔ)上,州建立起來了,州政府的運(yùn)作方式除了實(shí)行代議制之外,同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的民主原則幾乎沒有多少區(qū)別。獨(dú)立戰(zhàn)爭以后,美國聯(lián)邦政府成立并制定了作為美國民主象征的聯(lián)邦憲法。聯(lián)邦憲法所堅(jiān)持的民主原則與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的原則并無二致,同樣來源于“五月花號公約”的精神。從這個意義上說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治確實(shí)是美國民主政治的源頭活水。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是公民行使民主權(quán)利的主要平臺
早期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模較小,像新英格蘭地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口在2000人左右,實(shí)行直接民主制,人民直接選舉和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員,討論決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大事項(xiàng),因此,人民的民主權(quán)利能夠得到充分的實(shí)現(xiàn)。如今,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模較大,人口達(dá)到數(shù)萬人,不得不實(shí)行代議制民主,但是,一些關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體公民利益的重大事項(xiàng)仍然采用全民公決的方式來決定。另外,規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理部門和委員會很多,人民不僅直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民代表大會的代表、主席、秘書,而且還要選舉產(chǎn)生學(xué)校委員會、財(cái)政委員會、公共圖書館理事會、住房管理局等部門和委員會的成員。人民在行使選舉權(quán)的同時(shí),被選舉權(quán)行使的機(jī)會也較多,許多居民有機(jī)會被選舉為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門和委員會的成員。例如,3.5萬人的艾莫斯特鎮(zhèn),就有近250多人參與了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各種委員會的工作。同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多決策都需要召開各種各樣的聽證會、討論會和說明會,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的報(bào)紙、電視臺等媒體也積極參與公共事務(wù)的討論,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的參政議政的權(quán)利以及監(jiān)督的權(quán)利都得到了較好的保障。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是培養(yǎng)公民權(quán)利意識和參與能力的學(xué)校
托克維爾曾深刻地指出:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織之于自由,猶如小學(xué)之于授課。”⑨人民正是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我管理之中,逐漸培養(yǎng)起自身的權(quán)利意識,鍛煉和提高了自身的參與能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民“在力所能及的有限范圍內(nèi),試著去管理社會,使自己習(xí)慣于自由(權(quán)利)賴以實(shí)現(xiàn)的組織形式……他們體會到這種組織形式的好處,產(chǎn)生了遵守秩序的志趣,理解了權(quán)力和諧的優(yōu)點(diǎn)”。⑩鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主實(shí)踐所培養(yǎng)起來的公民民主意識,構(gòu)成了美國民主制度的最堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。換句話說,正是經(jīng)過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的基層民主學(xué)校的歷練,公民才有能力參與州和聯(lián)邦政府的更高層次的民主管理。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有益于愛國心的培育
美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力歸全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民所有,其組織、運(yùn)行方式由全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民民主決定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力存在的唯一目的就是為全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民謀取利益,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力是與每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的切身利益休戚相關(guān)的。在這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治之中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民以主人翁的姿態(tài),在對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)的切身參與中養(yǎng)成對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的熱愛和依戀。“美國人依戀其鄉(xiāng)鎮(zhèn)的理由,同山區(qū)居民熱愛其山山水水類似”。(11)托克維爾在對新英格蘭鄉(xiāng)鎮(zhèn)深入觀察之后指出:“新英格蘭的居民依戀他們的鄉(xiāng)鎮(zhèn),因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)是強(qiáng)大的和獨(dú)立的;他們關(guān)心自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn),因?yàn)樗麄儏⒓余l(xiāng)鎮(zhèn)的管理;他們熱愛自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn),因?yàn)樗麄儾荒懿徽湎ё约旱拿\(yùn)。”(12)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的政治參與過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民深深地認(rèn)識到,沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治就沒有自由和幸福,而沒有美利堅(jiān)合眾國就沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治,所以,鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依戀與熱愛自然而然地拓展為對合眾國的愛國心。 “我們有理由認(rèn)為,在美國,愛國心是通過實(shí)踐而養(yǎng)成的一種眷戀故鄉(xiāng)的感情”。(13)
5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有益于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的和諧和穩(wěn)定
托克維爾指出,在美國,“是人民自己治理自己……人民是一切事物的原因和結(jié)果,凡事皆出自人民,并用于人民”。(14)其實(shí),托克維爾所說的這種情況只有在美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治中才體現(xiàn)得最為明顯。一般來說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模較小,人民對自己選舉出來的官員十分熟悉,同政府的接觸幾乎是零距離的,對政府的監(jiān)督也是非常有力的,這樣,政府貪污受賄的可能性大大降低。同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的訴求和不滿能夠很容易地表達(dá),政府也能很迅速地作出回應(yīng)。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民同政府之間的各種矛盾和沖突,都能通過相關(guān)渠道得到妥善解決。另外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民之間的矛盾和分歧也能通過各種鄉(xiāng)間公民組織得到調(diào)解,或是通過司法渠道得到解決。所有這些都在不同程度上推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活的穩(wěn)定與和諧,很少發(fā)生尖銳的沖突和群體性事件。
三、美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的啟示
盡管中、美在政治體制、歷史文化等方面有很大差別,但是美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的經(jīng)驗(yàn)還是能夠給我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革以及民主政治建設(shè)帶來諸多啟示。
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)是政治體制改革的突破口
中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán),問題十分明顯,很難適應(yīng)當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的需要,鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革已勢在必行。
黨的十七大將基層民主的開展視為當(dāng)下我國社會主義民主政治推進(jìn)的重點(diǎn)。村民自治作為中國基層民主的代表形式,已在全國各地逐步展開,并將逐步走向完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國的最基層政權(quán),其民主政治建設(shè)的開展不僅有利于村民自治的深化和鞏固,而且還會使基層民主推進(jìn)至基層政權(quán)層次。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)是繼村民自治之后,基層民主下一步實(shí)施的重點(diǎn)措施。目前,國內(nèi)有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已開始試點(diǎn),實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在內(nèi)的主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的“公推公選”、“公推直選”等,受到了廣大人民的擁護(hù),邁開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)的第一步。
從美國政治發(fā)展的過程中,我們可以清楚地看到,鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治不僅是美國民主的策源地,而且也是美國整個民主體制的基石。正是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到州再到聯(lián)邦政府的這種自下而上的民主演進(jìn),才使得美國民主進(jìn)程相對平穩(wěn)而無重大的反復(fù)。從我國的社會主義民主政治建設(shè)進(jìn)程來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)不僅是風(fēng)險(xiǎn)最小的突破口,而且還會為民主政治向高層次的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設(shè)中,美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的一些經(jīng)驗(yàn),比如,選區(qū)的劃分、投票的方式、對官員監(jiān)督和罷免的措施等,都是值得我們借鑒的。
2.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能
美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會或居民代表大會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的良好運(yùn)行發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,甚至可以說是美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的基石。然而,目前中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織結(jié)構(gòu)中相對較弱,未能有效地行使憲法所賦予的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任命、監(jiān)督和罷免的權(quán)力,同時(shí),對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的審議基本上也是走過場,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最終決策權(quán)實(shí)際上掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府手里。要樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)威,強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能,首先,要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府同人大的關(guān)系。人大在工作中要貫徹執(zhí)行黨的路線、方針和政策,黨委要支持人大的工作,維護(hù)人大的權(quán)威,認(rèn)真研究和幫助人大解決其工作中遇到的實(shí)際問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要自覺地接受人大的監(jiān)督,主動配合人大的工作,凡屬人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng),比如,鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算,必須主動報(bào)請人大審議、批準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決議和決定,鄉(xiāng)政府要認(rèn)真貫徹和執(zhí)行。
其次,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會只設(shè)有主席團(tuán),而沒有常委會。有的學(xué)者認(rèn)為這樣不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能的發(fā)揮,因此,建議設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會,(15)更重要的是設(shè)立類似于美國的由居民大會選舉或任命的不領(lǐng)薪水,只拿少許補(bǔ)貼的各種工作和咨詢委員會,如,教育委員會、發(fā)展委員會、衛(wèi)生委員會等。這些委員會的成員應(yīng)當(dāng)是由當(dāng)?shù)赜新曂?、有專業(yè)知識并熱心公益事業(yè)的人來擔(dān)任。這些委員會由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席或副主席領(lǐng)導(dǎo),為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些對口部門提供咨詢、建議,并對其進(jìn)行監(jiān)督。這樣一來,在不增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況下,既充實(shí)了人大的機(jī)構(gòu),提高了民眾的參政熱情,又能使人大的各項(xiàng)職能得到有效履行。
3.鼓勵和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)民間組織的發(fā)展
如前所述,美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民間組織相當(dāng)發(fā)達(dá),對美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治的發(fā)展做出了諸多貢獻(xiàn)。具體說來,這些民間組織承擔(dān)了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的職能,減輕了政府的治理成本。它是政府與民眾溝通、聯(lián)系的橋梁,使民眾利益的表達(dá)渠道更為暢通。它從外部行使對政府的監(jiān)督權(quán)利,使政府更加高效和廉潔。目前,在我國除了極少數(shù)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了具有較高水平的公民社會外,絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)民間組織化水平還很低,僅有的村民自治委員會、工會、共青團(tuán)和婦聯(lián)等幾個公民自我組織還都是“半官方”性質(zhì)的。我們要鼓勵和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)民間組織的發(fā)展,首先,要端正對民間組織或公民社會的態(tài)度,打消對民間組織的畏懼心理。民間組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的得力“幫手”,它的興起和發(fā)展有益于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的開展。其次,要盡快制定相關(guān)的法律和政策,以便引導(dǎo)、規(guī)范民間組織,使其走上健康發(fā)展的軌道。
4.增大轉(zhuǎn)移支付數(shù)額
自新中國建立以來,中國農(nóng)民給中國的工業(yè)化、城市化乃至整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大的犧牲和貢獻(xiàn)。正是依靠農(nóng)業(yè)“乳汁”的哺育,新中國才得以從“一窮二白”的基礎(chǔ)上,建立起比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系。也正是因?yàn)閺V大農(nóng)民“汗水”的澆灌,中國的經(jīng)濟(jì)“秧苗”才能茁壯成長,并取得了今天的輝煌成就。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),從1953年開始到1983年取消統(tǒng)購統(tǒng)銷政策,通過工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”,農(nóng)民對工業(yè)化的貢獻(xiàn)超過6000億元,(16)這在當(dāng)時(shí)是一個天文數(shù)字。如今,中國工業(yè)已經(jīng)取得了長足的發(fā)展,財(cái)政收入大幅增加,在這種條件下,我們有能力也應(yīng)該加大對農(nóng)業(yè)的“反哺”力度。另外,盡管中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,已基本實(shí)現(xiàn)“小康”,但城鄉(xiāng)差距并沒有縮小,反而有拉大的趨勢。2007年,農(nóng)村居民人均純收入實(shí)際增長9.5%,為1985年以來增幅最高的一年,而城鄉(xiāng)居民收入比卻擴(kuò)大到3.33∶1,絕對差距達(dá)到9646元(農(nóng)村居民收入4140元,城市居民收入13786元),也是改革開放以來差距最大的一年。(17)
我國政府已經(jīng)采取了不少措施解決“三農(nóng)”問題和城鄉(xiāng)差別問題,減免了農(nóng)業(yè)稅,推行了轉(zhuǎn)移支付政策,但是,目前我國的轉(zhuǎn)移支付政策至少還存在著三個值得改進(jìn)的地方:一是轉(zhuǎn)移支付的力度還可以進(jìn)一步加大;二是對貧困地區(qū)的傾斜度應(yīng)該加大;三是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額應(yīng)大幅增加,因?yàn)槟壳暗霓D(zhuǎn)移支付體系的受惠者主要是省級政府、地級市政府,連縣級政府都受惠不多,就更別提鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府了,以致許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難重重,“吃飯難保”,嚴(yán)重地影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的供給。
5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)和諧離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主
美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活一直都比較和諧、安寧,這在很大程度上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的結(jié)果。20世紀(jì)80年代,中國農(nóng)村上訪者很少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活相對安定,這在李昌平先生看來,主要得益于“基層享有比較充分的發(fā)展權(quán)和治理權(quán),黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)落實(shí)在基層——為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會建設(shè)和民主自治提供堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”。(18)20世紀(jì)90年代,農(nóng)村上訪者增多了,主要是因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。而如今農(nóng)民負(fù)擔(dān)輕了,教育、醫(yī)療等條件都改善了,但是上訪現(xiàn)象仍然有增無減。“當(dāng)下,阻止農(nóng)民上訪卻成了很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的第一要務(wù)”,(19)其主要原因就在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)沒有跟上形勢發(fā)展的需要。農(nóng)民有困難、有問題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以幫助解決,農(nóng)民有怨氣也無處發(fā)泄,農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的矛盾在當(dāng)?shù)責(zé)o法解決,只好“越級” 上訪,甚至出現(xiàn)群體性事件?;鶎臃€(wěn),則國家穩(wěn),從這個意義上說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)是我們構(gòu)建和諧社會的一項(xiàng)不可或缺的基礎(chǔ)性工作。
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