鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)，對(duì)我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建、民主政治的推進(jìn)具有基礎(chǔ)性作用。當(dāng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的民主改革已勢(shì)在必行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治民主已成為普遍的訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主改革該如何推進(jìn)？方向何在？這是我們不得不下大力氣研究的一個(gè)重要課題。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的去留以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的路徑選擇等問題，目前學(xué)術(shù)界存在著三種主要觀點(diǎn)：其一，主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行完全意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治(于建嶸：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據(jù)和路徑》，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第6期；鄭法：《農(nóng)村改革與公共權(quán)力的劃分》，《戰(zhàn)略與管理》，2000年第4期)；其二，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制不能完全取消，建議虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，改為縣政府的派出機(jī)關(guān)(徐勇：《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2002年第2期；趙樹凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之命運(yùn)》，《中國(guó)發(fā)展觀察》，2006年第7期)；其三，主張通過轉(zhuǎn)變政府職能保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(潘維：《質(zhì)疑“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”——關(guān)于鄉(xiāng)村中國(guó)的兩種思路》，《開放時(shí)代》，2004年第2期；金太軍：《推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的對(duì)策研究》，《中國(guó)行政管理》，2004年第10期)。盡管上述三種觀點(diǎn)在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的走向上表現(xiàn)出不同的看法，但有一點(diǎn)是一致的，就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中必須加入民主化的元素，換言之，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)急需進(jìn)行民主化改革。目前，國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)學(xué)者在討論上述問題時(shí)，都局限于國(guó)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革本身，而沒有比較研究的視野。本文的創(chuàng)新之處在于借鑒美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治中一些合理的民主化因素，用以啟迪我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主化改革。當(dāng)然，在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界，也有部分學(xué)者曾涉及美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治研究(羅一平：《美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治及其啟示》，《山西師大學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2008年第2期；熊懷智：《從美國(guó)早期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治看我國(guó)村民自治的問題》，《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2008年第6期)，但都沒有將其與中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制進(jìn)行比較分析，而這給本文的進(jìn)一步深入研究帶來了可能。

美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治已具有兩百多年的歷史，是世界范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治的重要模式之一。因此，探討美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的特點(diǎn)、意義以及對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主改革的啟示，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的特點(diǎn)

正如托克維爾所說的那樣，在美國(guó)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立于縣之前，縣又成立于州之前，而州又成立于聯(lián)邦之前”。①早期北美殖民地移民，為了應(yīng)付嚴(yán)酷的自然環(huán)境，組成了生活共同體——鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)是個(gè)典型的自治體，人民選舉并監(jiān)督行政官員，征收并分配自己的稅款，對(duì)于涉及全體居民利益的重大事項(xiàng)，均有居民大會(huì)集體討論決定。隨著移民的增加和人口的繁衍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量逐漸增多，遍及北美13個(gè)殖民地，在此基礎(chǔ)上，北美大陸又先后成立了縣和州，并最終于1776年誕生了美利堅(jiān)合眾國(guó)。建國(guó)后，美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然享有高度的自治權(quán)，但是，隨著時(shí)間的推移，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，公共事業(yè)開始不斷擴(kuò)大，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的治理帶來了諸多問題和困難，而這些問題和困難的解決又需要州政府的支持、管理和協(xié)調(diào)，這就必然導(dǎo)致州政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)的部分“回收”。1868年“迪龍法則”的頒布，正式以法律的形式對(duì)州政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方政府行使必要的管轄權(quán)作了規(guī)定。其后幾經(jīng)反復(fù)，美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治權(quán)大部分得以保留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度沒有發(fā)生本質(zhì)性的變化。美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有以下幾個(gè)顯著特點(diǎn)：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)由選舉產(chǎn)生

早期美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行直接民主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最高決策機(jī)構(gòu)，每年舉行一次，凡鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民均可參加。在會(huì)上，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)則和法律，并就鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大問題做出決定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常管理機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理委員會(huì)(或稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)理事會(huì))，它由鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)普選產(chǎn)生，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)閉會(huì)期間履行管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常事務(wù)的職能。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)一直被視為直接民主的典范，但是，隨著人口的增多、規(guī)模的擴(kuò)大，上世紀(jì)初尤其是上世紀(jì)50年代以后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始采用代議制民主，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民代表大會(huì)取代了原先的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民代表大會(huì)的代表，是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)各選區(qū)的選民選舉產(chǎn)生的，有一定的任期，并定期改選。居民代表大會(huì)的代表沒有工資，其工作是義務(wù)性的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政長(zhǎng)官——鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)或經(jīng)理，是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民代表大會(huì)或理事會(huì)向全國(guó)公開招聘的職業(yè)經(jīng)理人，由其負(fù)責(zé)任命一些管理部門的成員協(xié)同自己對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常工作進(jìn)行管理。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些重要部門和委員會(huì)的成員，要么是由選民直接選舉產(chǎn)生，要么是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)或理事會(huì)間接任命和批準(zhǔn)。

2.決策透明、監(jiān)督有力

美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整個(gè)決策過程是公開透明的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種大小決策幾乎沒有不經(jīng)過聽證的。這種聽證會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民自由參加的，沒有任何限制，就連外國(guó)人也可以自由旁聽。對(duì)于關(guān)系全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民利益的重大事項(xiàng)的決策，須進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)全民公決。在決策過程中，當(dāng)?shù)氐男侣劽襟w以及形式各異的討論會(huì)給各種觀點(diǎn)的表達(dá)和爭(zhēng)論提供了平臺(tái)，使居民對(duì)決策內(nèi)容及其爭(zhēng)議都有充分的了解，以便做出自己的判斷。

美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到的監(jiān)督是強(qiáng)有力的，首先，表現(xiàn)在經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民選舉產(chǎn)生的官員任期較短，一般為2—4年，并且每年改選其中的一部分官員。因此，選舉是民眾對(duì)官員的一個(gè)有效的監(jiān)督方式。其次，居民對(duì)所選任的官員擁有罷免權(quán)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員不稱職，或以權(quán)謀私侵害了廣大居民的利益，居民可以對(duì)其行使罷免的權(quán)利。例如，2002年6月，在緬因州的萊巴隆小鎮(zhèn)，由于民眾對(duì)鎮(zhèn)政府官員在預(yù)算中調(diào)高自己的津貼強(qiáng)烈不滿，將鎮(zhèn)政府官員全體罷免。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民代表大會(huì)、理事會(huì)，以及由選舉產(chǎn)生的一些部門委員會(huì)，對(duì)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)理為首的日常行政工作班子行使監(jiān)督權(quán)。

3.財(cái)務(wù)公開

美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模大小不一，每年的財(cái)政預(yù)算多少也不等，少則幾百萬美元，多則一兩個(gè)億。這樣大的一筆費(fèi)用在使用時(shí)如何做到公開、透明且合理、有效，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的最大政治問題。美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度有效地保證了財(cái)務(wù)的正當(dāng)、公開使用，能有效地排除貪污腐化行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)一般由選舉產(chǎn)生的財(cái)政委員會(huì)負(fù)責(zé)管理。該委員會(huì)的職權(quán)主要是準(zhǔn)備年度財(cái)政預(yù)算方案，提交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體選民投票通過，其間還需召開若干次的聽證會(huì)，全鎮(zhèn)選民均有權(quán)參加并發(fā)表意見；如法案遭到否決，財(cái)政委員會(huì)應(yīng)做修改，直至公民投票通過為止。②為了保證資金合理有效地使用，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還成立了由選舉產(chǎn)生的財(cái)政咨詢委員會(huì)。它的主要職能是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制和財(cái)政的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，可以就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的所有問題向鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表大會(huì)提出意見和建議，向選民收集鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)需要解決的問題，等等。該咨詢機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)召開會(huì)議，與持不同財(cái)政觀點(diǎn)的人們進(jìn)行交流和溝通。③

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民間組織化程度高

一般來說，與單個(gè)公民相比，組織起來的公民在同政府或政治家對(duì)話，影響政府決策，維護(hù)自身利益等方面將更加具有優(yōu)勢(shì)。美國(guó)人深諳此道，因此，美國(guó)的公民社會(huì)相當(dāng)發(fā)達(dá)，各種民間組織(或稱非政府組織)多如牛毛。在美國(guó)的各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)充斥著大小不一、類別各異的鄉(xiāng)間公民組織，包括農(nóng)會(huì)、商會(huì)、教師工會(huì)、公務(wù)員工會(huì)、警察工會(huì)、環(huán)保組織、殘疾人組織、體育愛好者協(xié)會(huì)、動(dòng)物保護(hù)組織、同學(xué)會(huì)、退伍軍人協(xié)會(huì)、基金會(huì)、教會(huì)組織，等等。可以說，絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民會(huì)根據(jù)自身的情況，在上述這些民間組織中選擇一兩個(gè)加入，甚至有些居民同時(shí)是好幾個(gè)民間組織的成員。眾多的鄉(xiāng)間公民組織是美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度的重要組成部分，它們不僅承擔(dān)起部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)職能，協(xié)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)，而且還擔(dān)負(fù)起監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策等職能。

5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)受到法律的制約

美國(guó)各級(jí)政府之間雖然沒有行政隸屬關(guān)系，但下一級(jí)的法規(guī)絕對(duì)不能與上一級(jí)的法規(guī)相違背。這就是地方政府權(quán)力框架中自上而下的(法律)限制。④美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然享有高度的自治權(quán)，但其地位和權(quán)力要受到聯(lián)邦憲法、聯(lián)邦條例、州憲法和法律的嚴(yán)格規(guī)定和限制。盡管美國(guó)憲法和各種聯(lián)邦條例沒有專門論及各級(jí)地方政府的具體權(quán)力，但是，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的各級(jí)地方政府在許多方面都要受到聯(lián)邦憲法和條例中有關(guān)條款的限制。例如，聯(lián)邦條例中對(duì)全國(guó)飲用水、空氣凈化的標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)各級(jí)政府不能對(duì)申請(qǐng)人在性別、種族和年齡上有歧視等方面都有明文規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須嚴(yán)格遵守這些規(guī)定。到州這一級(jí)，州憲法和各種法律對(duì)各級(jí)地方政府的權(quán)力限制都有更加具體的規(guī)定。例如，為了保證地方政府運(yùn)作的公開、透明，許多州都有會(huì)議公開法案、政府文件公開法案，以及公職候選人競(jìng)選財(cái)務(wù)的公開法案等。州法甚至對(duì)一個(gè)地方政府能否與私營(yíng)企業(yè)簽署生意合同都有十分詳細(xì)的規(guī)定，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)受到來自聯(lián)邦和州法律的制約。

另外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以在不違背聯(lián)邦憲法、州憲法和法律的情況下，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民代表大會(huì)制定本地的法律或規(guī)定，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組成及運(yùn)作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的職責(zé)、財(cái)政的收支管理，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的行為規(guī)范等做出詳細(xì)的規(guī)定，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在規(guī)范化和法制化的軌道上運(yùn)行。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)也受到來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身制定的法規(guī)的制約。

6.轉(zhuǎn)移支付是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要保障

在美國(guó)，聯(lián)邦政府和州政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度是很大的，尤其是州政府，“僅在1989年一年里，各州就向地方政府撥款1400億美元”。⑤鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要保障之一就是上級(jí)政府尤其是州政府的轉(zhuǎn)移支付，州政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付有時(shí)甚至能達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總預(yù)算的1/3。“2002年，馬薩諸塞州艾莫斯特鎮(zhèn)預(yù)算收入的33.5%以上來自州政府的轉(zhuǎn)移支付”。⑥州政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付實(shí)行“傾斜”原則，平均收入較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，受到的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額較大，反之，則數(shù)額較小。總而言之，有效的轉(zhuǎn)移支付制度是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供良好的公共服務(wù)的重要財(cái)政保障。