二、深化黨內(nèi)公推直選改革面臨的困境

在中央的倡導(dǎo)和推動(dòng)下，基層黨組織公推直選得到了廣泛的試點(diǎn)和推廣，也產(chǎn)生了明顯的民主績(jī)效。然而，隨著探索范圍的展開(kāi)和試點(diǎn)的深入，這一黨內(nèi)選舉改革也面臨一些法律制度以及體制機(jī)制層面的約束，出現(xiàn)“違法式”創(chuàng)新、“基層鎖定”、“內(nèi)卷化”等現(xiàn)象。

(一)機(jī)制創(chuàng)新與制度銜接的張力。作為一種黨內(nèi)選舉的創(chuàng)新，公推直選勢(shì)要突破既有的制度、法律、條例，從而形成機(jī)制創(chuàng)新與制度銜接之間的張力，形成“違法式”創(chuàng)新的局面。根據(jù)基層組織選舉工作暫行條例，基層組織換屆選舉采取黨員直接選舉(基層組織黨員500人以下)和黨代表間接選舉(基層組織黨員500人以上)相結(jié)合的方法；基層黨委的選舉還需要先由黨員大會(huì)選黨組織班子成員，再?gòu)闹挟a(chǎn)生書記和副書記。當(dāng)前許多公推直選試點(diǎn)對(duì)此有所突破，如2003年成都市木蘭鎮(zhèn)“組閣選”，就是先由黨員公推直選書記1人，再有書記提名產(chǎn)生副書記、黨委委員、人大主席和副主席、鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)等其他黨政班子成員。2004年四川省平昌縣“倒著選”，則是根據(jù)票數(shù)多少先選書記，再選副書記，最后選班子成員，每一次競(jìng)選失利的候選人參與接下來(lái)的選舉。[1]上述兩種做法均突破了現(xiàn)行黨內(nèi)選舉的制度規(guī)范，顛倒了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子的產(chǎn)生順序，并由此形成新的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。

而2003年湖北省咸安“組合選”，則是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉結(jié)合起來(lái)，先“海推”產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子候選人；再召開(kāi)黨員代表大會(huì)，票決產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員、黨委書記和副書記，并完成黨政交叉任職；最后召開(kāi)人代會(huì)，確認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉結(jié)果。這一公推直選模式更進(jìn)一步強(qiáng)化了黨內(nèi)選舉而弱化人大選舉，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人的選舉權(quán)名存實(shí)亡。公推直選的實(shí)踐超前與現(xiàn)行黨規(guī)制度形成了沖突關(guān)系，導(dǎo)致公推直選處于“違法式”的試點(diǎn)狀態(tài)，并引發(fā)了各種爭(zhēng)議，顯然不利于改革的深入推進(jìn)。

(二)基層探索與縱向升級(jí)的困境。黨內(nèi)公推直選從村級(jí)“兩票制”起步，經(jīng)過(guò)一個(gè)“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)在基層黨組織層面的全面擴(kuò)散。所謂“自下而上”是指從1990年代末到2007年間實(shí)現(xiàn)了從村級(jí)“兩票制”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委公推直選試點(diǎn)的縱向升級(jí)。在這期間，黨的十六大和十六屆四中全會(huì)對(duì)于黨內(nèi)民主的重視，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委公推直選擴(kuò)大試點(diǎn)的助推劑。2003年至2007年間，全國(guó)有300多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆采取了公推方式產(chǎn)生候選人。[2]從2007年黨的十七大以來(lái)，公推直選又進(jìn)入一個(gè)“自上而下”的發(fā)展階段，試點(diǎn)層級(jí)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委向機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和兩新組織黨組織擴(kuò)散，試點(diǎn)組織的類型更為豐富化。2007年十七大提出要“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍”。2008年全國(guó)組織工作會(huì)議更為明確提出，選擇一些條件具備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校、科研院所等單位的基層黨組織進(jìn)行“公推直選”試點(diǎn)。[3]上述精神推動(dòng)了公推直選在各類基層黨組織的多樣化試點(diǎn)。從2008年開(kāi)始，社區(qū)黨組織公推直選開(kāi)始在深圳、南京、北京、杭州等全國(guó)各大城市大范圍展開(kāi)。此外，國(guó)有企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校、科研院所等企事業(yè)單位黨組織，乃至黨代會(huì)代表的公推直選試點(diǎn)也在全國(guó)各地展開(kāi)。

然而，從上述演進(jìn)過(guò)程看，黨內(nèi)公推直選的試點(diǎn)呈現(xiàn)“基層鎖定”的格局，面臨升級(jí)的“天花板”。黨內(nèi)公推直選只是在基層組織層面廣泛試點(diǎn)，在基層政權(quán)組織的試點(diǎn)被限定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委以下，縣級(jí)黨委以上的公推直選試點(diǎn)迄今尚未出現(xiàn)過(guò)。這一狀況形成了基層黨內(nèi)民主先于地方黨委民主并對(duì)后者形成倒逼壓力的局面，不僅不利于黨內(nèi)選舉民主的穩(wěn)步推進(jìn)，反過(guò)來(lái)也制約了基層組織公推直選的健康發(fā)展。

(三)探索多元化與內(nèi)卷化的悖論。由于中央對(duì)于公推直選只有宏觀的精神指導(dǎo)，并沒(méi)有制度化的規(guī)定，因此當(dāng)前公推直選試點(diǎn)大都采用“自選動(dòng)作”而非“規(guī)定動(dòng)作”，出現(xiàn)多樣化的探索實(shí)踐。從稱謂上看，各地先后采用兩票推選、公推公選、兩推一選、海推直選、公推競(jìng)選、民推直選、公推差選、差額直選等表述公推直選；從試點(diǎn)組織看，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部、社區(qū)黨組織，機(jī)關(guān)黨組織，以及學(xué)校、科研院所、醫(yī)院、兩新組織等黨組織，均有公推直選的試點(diǎn)，四川、湖北、浙江、廣東等地還進(jìn)行黨代表的公推直選試點(diǎn)；從選舉對(duì)象看，既有公推直選黨委書記，也有公推直選黨委班子、紀(jì)委班子或者黨政班子等各種做法。

然而，公推直選探索的多樣性與“內(nèi)卷化”又形成鮮明對(duì)比。所謂“內(nèi)卷化”是指盡管各地公推直選看似差異顯著，但在操作機(jī)制上卻大同小異，對(duì)公推直選機(jī)制的完善、優(yōu)化和制度化的貢獻(xiàn)不足。當(dāng)前大多數(shù)公推直選試點(diǎn)的隨機(jī)性、偶然性和非持續(xù)性現(xiàn)象突出，往往一個(gè)公推直選黨委任期屆滿后就不再延續(xù)試點(diǎn)，上級(jí)會(huì)重新選擇試點(diǎn)地，從而使試點(diǎn)呈現(xiàn)“孤島現(xiàn)象”、“曇花現(xiàn)象”、“插秧現(xiàn)象”。[4]此外，一些地方甚至把公推直選視為落實(shí)中央發(fā)展黨內(nèi)民主精神的點(diǎn)綴和姿態(tài)，當(dāng)作“政治秀”，強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)與意義總結(jié)卻忽略選舉問(wèn)題發(fā)現(xiàn)與制度構(gòu)建，形式化和過(guò)場(chǎng)化現(xiàn)象嚴(yán)重。[5]目前很少地方能夠從完善黨內(nèi)選舉制度和推動(dòng)黨內(nèi)民主發(fā)展的角度，進(jìn)行公推直選的制度設(shè)計(jì)與優(yōu)化。

(四)選舉競(jìng)爭(zhēng)性與約束性的緊張。比較政黨研究顯示，黨內(nèi)民主有助于防止組織分裂，為黨員提供表達(dá)機(jī)制并增強(qiáng)其對(duì)政黨的歸屬感，但同時(shí)也可能削弱政黨組織的效率和競(jìng)爭(zhēng)力，黨內(nèi)競(jìng)選可能導(dǎo)致黨內(nèi)矛盾激化甚至黨內(nèi)分裂。[6]公推直選引入了競(jìng)爭(zhēng)性選舉的各項(xiàng)機(jī)制，結(jié)構(gòu)推薦、差額選舉、民主協(xié)商、黨員票決等程序的采用，提升了選舉的開(kāi)放性、參與性和民主性，激活了黨內(nèi)民主的一池春水。然而，由于競(jìng)爭(zhēng)性文化在黨內(nèi)尚未形成，不僅黨內(nèi)對(duì)拉票、競(jìng)選動(dòng)員、賄選諱莫如深，對(duì)越級(jí)參選的寬容程度不夠，而且選舉的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)還可能破壞黨內(nèi)和諧和激化黨內(nèi)矛盾。已有調(diào)研顯示，選舉過(guò)程中候選人之間的比拼和競(jìng)爭(zhēng)，常常導(dǎo)致選舉后班子內(nèi)部的關(guān)系緊張。[7]與此相對(duì)的是，當(dāng)前許多試點(diǎn)又有意將競(jìng)選控制在有限范圍，如降低差額比例；設(shè)置較高的資格條件；實(shí)行書記等額選舉；弱化或者模糊化民意測(cè)評(píng)的結(jié)果，用組織醞釀、常委票決取而代之；甚至直接將不滿意的當(dāng)選者調(diào)任它職，使公推直選名存實(shí)亡。上述兩種現(xiàn)象都使公推直選的民主功能打上了折扣。

綜上，黨內(nèi)公推直選改革困境的深層根源在于民主與集中的張力，在制度層面的體現(xiàn)則是黨管干部與競(jìng)爭(zhēng)性選舉的張力。民主集中制既是黨的組織原則也是黨內(nèi)民主的指導(dǎo)原則。在公推直選過(guò)程中如何平衡民主與集中的關(guān)系，如何實(shí)現(xiàn)組織意圖與黨員群眾意圖的有效結(jié)合，是形成當(dāng)前公推直選困境的深層原因。黨管干部權(quán)力既是中國(guó)共產(chǎn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的制度體現(xiàn)和有效執(zhí)政的組織保障，也是決定黨內(nèi)選舉改革的宏觀制度框架。黨管干部的價(jià)值要求包括自上而下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、班子結(jié)構(gòu)、黨內(nèi)團(tuán)結(jié)等，最為核心的是保障上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)人的選拔權(quán)力；競(jìng)爭(zhēng)性選舉的價(jià)值指向是自下而上、公平競(jìng)爭(zhēng)、選票決定、優(yōu)者勝出等?？梢钥闯?，黨管干部與競(jìng)爭(zhēng)性選舉之間存在理念和價(jià)值的差異甚至對(duì)立。黨內(nèi)公推直選只能在有利于實(shí)現(xiàn)民主集中制原則和提升黨管干部權(quán)力的前提下進(jìn)行；如果出現(xiàn)相反情形，黨內(nèi)選舉改革勢(shì)必被限定在一定的層級(jí)和范圍，甚至被擱置。