二、“中國式”維穩(wěn)模式的內(nèi)在困境

中國式維穩(wěn)模式使中國社會(huì)日益陷入一種“維穩(wěn)的怪圈”，各級(jí)政府將大量的人力物力財(cái)力用于維穩(wěn)，但社會(huì)矛盾和沖突的數(shù)量非但沒減，反而不斷增加，在某種意義上已經(jīng)陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)[8]。中國式維穩(wěn)模式的內(nèi)在困境主要體現(xiàn)在：

第一，維穩(wěn)工作內(nèi)涵泛化，極易引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)。在不穩(wěn)定幻象的催化作用下，在壓力型維穩(wěn)模式的強(qiáng)力推動(dòng)下，地方政府很容易風(fēng)聲鶴唳，草木皆兵，形 成一種社會(huì)政治不穩(wěn)定的恐懼感，任何正常的、雞毛蒜皮的小矛盾、小沖突都可能被認(rèn)定為影響不穩(wěn)定的大問題與大事件，社會(huì)政治穩(wěn)定固化為一種沒有任何沖突和 矛盾的絕對(duì)的靜態(tài)穩(wěn)定。為了達(dá)到這種靜態(tài)、絕對(duì)穩(wěn)定的目標(biāo)，在中國現(xiàn)行的政治、行政體制下，很容易導(dǎo)致維穩(wěn)工作內(nèi)涵的擴(kuò)大化和泛化，以及維穩(wěn)工作的功能異 化。一方面，中國目前的“維穩(wěn)”工作經(jīng)常忽視對(duì)公民參與和利益訴求的制度化吸納，社會(huì)政治不穩(wěn)定對(duì)象和問題極易被“泛政治化”和意識(shí)形態(tài)化，大大壓縮了各 利益相關(guān)者之間民主協(xié)商與政治妥協(xié)的可能空間，加劇了不穩(wěn)定問題的治理難度。隨著大量社會(huì)問題的政治化，造成社會(huì)的各種經(jīng)濟(jì)問題、管理問題、法律問題和社 會(huì)民生問題都指向政治領(lǐng)域，都要求政府予以包攬和解決，減緩了政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，使得中國政府長期陷于“體制性的職能超載”而無法自拔，這無疑是一個(gè)相 當(dāng)危險(xiǎn)的信號(hào)。另一方面，很多官員不能用“平常心”看待社會(huì)沖突，為了維穩(wěn)不惜一切代價(jià)，經(jīng)常運(yùn)用暴力手段維穩(wěn)。政府忙于應(yīng)付而忽視其正常的工作職責(zé)，社 會(huì)管理和公共服務(wù)職能弱化，人民的社會(huì)不滿情緒日益集聚。事實(shí)上，基于利益的社會(huì)沖突具有很大的討價(jià)還價(jià)空間，其政治風(fēng)險(xiǎn)是不大的。而在現(xiàn)行的維穩(wěn)模式 下，維穩(wěn)工作很容易陷入一種“摁下葫蘆浮起瓢”的惡性循環(huán)和“越維越不穩(wěn)”、“治標(biāo)不治本”的怪圈。

第二，維穩(wěn)工作本身經(jīng)常被異化，中國有不斷滑入“維穩(wěn)陷阱”困局的趨向。維穩(wěn)陷阱就是對(duì)維穩(wěn)手段與維穩(wěn)目的的本末倒置，把本來只是一時(shí)手段的維 穩(wěn)當(dāng)做了目的，導(dǎo)致維穩(wěn)擴(kuò)大化、產(chǎn)業(yè)化，從一時(shí)的權(quán)宜之計(jì)趨于凝固、趨于常態(tài)，使維穩(wěn)的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本不斷攀高而至無從遏制[9]。目前，一些地方的 維穩(wěn)工作已經(jīng)明顯出現(xiàn)了“異化”現(xiàn)象。雖然各級(jí)政府投入維穩(wěn)的人力、資金及精力越來越多，但是社會(huì)矛盾和沖突并沒有因此而明顯減少，社會(huì)政治穩(wěn)定的形勢(shì)仍 不容樂觀，維穩(wěn)面臨著越來越大的工作壓力，維穩(wěn)的邊際效應(yīng)逐漸遞減。主要表現(xiàn)為：(1)維穩(wěn)理念的異化。一些地方政府和官員的維穩(wěn)思維存在重大誤區(qū)，將維 穩(wěn)看做是純粹的政治任務(wù)，將社會(huì)政治穩(wěn)定理解為絕對(duì)的“穩(wěn)定太平”和表面的“風(fēng)平浪靜”。因此，在處置社會(huì)矛盾的過程中，常常將民眾正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)與社會(huì) 政治穩(wěn)定對(duì)立起來，將維權(quán)與維穩(wěn)對(duì)立起來，甚至將人民內(nèi)部矛盾上升為刑事化、意識(shí)形態(tài)化的政治問題。(2)維穩(wěn)政績考核功能的異化。維穩(wěn)作為一項(xiàng)重要的政 績考核指標(biāo)，異化為官員“維穩(wěn)壓倒一切”的現(xiàn)實(shí)考量，很多基層官員把絕大部分精力集中于應(yīng)付與維穩(wěn)相關(guān)的事項(xiàng)上，如截訪、銷號(hào)、拘留、罰款、勞教、判刑等 控制性手段上，而不去思考如何解決群眾的利益訴求和引發(fā)不穩(wěn)定的大量社會(huì)問題。(3)維穩(wěn)功能異化。維穩(wěn)從手段變成了目的，甚至嬗變?yōu)橐恍┑胤秸欠ㄐ?政和維護(hù)部門利益乃至私人利益的借口。政府往往采取簡單化和絕對(duì)化的社會(huì)管治方式，事后補(bǔ)救多于事前預(yù)警，頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，重堵輕疏。往往通過壓制和 犧牲弱勢(shì)群體的利益表達(dá)，來實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)的社會(huì)穩(wěn)定。并且經(jīng)常輕率地濫用警力，高壓維穩(wěn)，結(jié)果不僅無助于矛盾化解，反而造成警民對(duì)立、干群對(duì)立，不斷制造新 的社會(huì)矛盾和沖突。(4)維穩(wěn)方法異化[10]。一是領(lǐng)導(dǎo)方式的異化，不是通過民主法治的手段和建立長效的治理機(jī)制，而是異化為“首長掛帥”、“部門參 與”、“全民動(dòng)員”的運(yùn)動(dòng)式治理方式。二是治理方法的異化。對(duì)不穩(wěn)定因素，特別是突發(fā)性群體事件，不是疏導(dǎo)情緒、聽取民意、耐心解釋、化解矛盾，依法辦 事，按規(guī)章按程序解決，而是異化為鎮(zhèn)壓、驅(qū)散、限制、跟蹤、截訪等。并且，處理社會(huì)矛盾排斥民主法治的方式，有明顯的“去司法化”特征。在處置征地拆遷、 國企改制、職工下崗等重大問題時(shí)，一些地方尋求“法外解決”，導(dǎo)致社會(huì)矛盾的處理“非規(guī)則性”和“非終局性”。總之，一些地方在維穩(wěn)工作中偏離法治的軌 道，習(xí)慣于用行政方式代替司法方式、以個(gè)人權(quán)威取代法治權(quán)威、以權(quán)代法。這不僅嚴(yán)重增加了化解社會(huì)矛盾的成本，而且助長了民眾的機(jī)會(huì)主義心理。

第三，維穩(wěn)工作逐步陷入內(nèi)卷化的泥沼，長期在暴力維穩(wěn)和無原則的利益收買之間徘徊，與民主法治的現(xiàn)代治理模式相去甚遠(yuǎn)。維穩(wěn)的內(nèi)卷化是指各地不 斷增加維穩(wěn)人力、物力和財(cái)力投入，但在一定程度之后，其邊際產(chǎn)出和收益是遞減的，甚至是負(fù)的，如更多的侵權(quán)，更多的群體事件等。近年來，隨著“維穩(wěn)基金” 在各級(jí)政府中的普遍設(shè)立，“花錢買平安”的“權(quán)宜性治理”方式也普遍起來，就是所謂“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”。在實(shí)際操作中，問題的解決往往只憑負(fù)責(zé) 官員的個(gè)人判斷，即所謂的“一把鑰匙開一把鎖”，其所體現(xiàn)出的政府行為明顯缺乏原則性和規(guī)范性，往往忽視、扭曲甚至排斥法律的作用，因?yàn)槿狈镜墓?力，耗散了地方政府的治理權(quán)威。現(xiàn)行維穩(wěn)模式的暴力性與利益收買性，與制度化的人權(quán)保障和中國的法治化建設(shè)進(jìn)程相悖。近年來，在維穩(wěn)工作中濫用權(quán)力、胡亂 作為的現(xiàn)象不斷被媒體曝光。一些地方政府在維穩(wěn)工作中所采取的手段和措施，完全是非法行政，侵害公民權(quán)。很多地方官員將維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與加強(qiáng)法治權(quán)威對(duì)立起 來，認(rèn)為維穩(wěn)與法治是一組悖論，要維穩(wěn)就不能講法治，講法治就難以維穩(wěn)。一些地方甚至常常超越現(xiàn)行法律規(guī)定，采取“圍堵”、“非法拘禁”、“游街示眾”、 “公審大會(huì)”、將訪民“勞動(dòng)教養(yǎng)”或“被精神病”等非法治化的方式來解決社會(huì)矛盾。這些做法只能暫時(shí)壓下沖突，根本不能真正解決矛盾和問題，而且對(duì)法律、 對(duì)政府的公信力都會(huì)造成極大損害。事實(shí)上，犧牲民主、法治與人權(quán)、突破法律與政策底線的維穩(wěn)，只能是“表面”且低層次的穩(wěn)定，最終因缺乏堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)而 轟然塌陷。而以民主法治、公平正義的治理方式解決社會(huì)政治穩(wěn)定問題，不僅是走出維穩(wěn)模式內(nèi)卷化困境，也是實(shí)現(xiàn)國家長治久安的戰(zhàn)略選擇。

第四，天價(jià)維穩(wěn)可能誘發(fā)貧困地區(qū)政府的財(cái)政危機(jī)。目前，地方政府在“維穩(wěn)”開支中存在明顯的地區(qū)差別，越是發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)費(fèi)投入越多。以2008年為 例，廣東省在公檢法司和武警方面的投入就接近400億元，而寧夏則只有19億。上海在社會(huì)保障方面的投資接近340億，而西藏僅僅只有28億。上海只有 6.34%的年財(cái)政收入用于公檢法司和武警的支出，而寧夏這一比例則高達(dá)28.4%;在社會(huì)福利開支方面，上海只有14.2%的財(cái)政收入用于社會(huì)福利，而 寧夏則達(dá)到驚人的91.6%。這些數(shù)據(jù)表明，落后地區(qū)在“維穩(wěn)”方面的經(jīng)濟(jì)壓力，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于發(fā)達(dá)地區(qū);更大的財(cái)政壓力意味著很多省份因“維穩(wěn)”而負(fù)債經(jīng)營 [11]。2009年我國公共安全方面的財(cái)政支出增加了16%，而2010年8.9%的增幅已超過國防開支增幅，總金額亦逼近后者，高達(dá)5140億元人民 幣，2011年則首次超過了國防開支。如果不改變現(xiàn)有的維穩(wěn)工作方式，維穩(wěn)成本無疑將會(huì)成為各級(jí)地方政府和社會(huì)的一個(gè)日益沉重的負(fù)擔(dān)，一個(gè)上訪對(duì)象拖垮一 個(gè)鄉(xiāng)政府的現(xiàn)象已經(jīng)屢見不鮮。

第五，維穩(wěn)工作基層組織網(wǎng)絡(luò)運(yùn)轉(zhuǎn)和功能發(fā)揮的失靈直接影響了組織化調(diào)控的績效。組織化調(diào)控意味著國家治理績效取決于組織功能發(fā)揮的程度，組織績 效是國家治理績效的基礎(chǔ)和保障。在國家治理體系中，基層基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)居于關(guān)鍵地位，直接決定了國家治理的效能。而現(xiàn)實(shí)的情況卻是，由于集權(quán)機(jī)制導(dǎo)致的財(cái)權(quán)向上 集結(jié)，而事權(quán)又不斷下放給基層政府和基層組織，基層組織面臨著權(quán)責(zé)嚴(yán)重失衡的尷尬局面，不僅挫傷了其工作積極性，也在不斷誘發(fā)基層治理危機(jī)。同時(shí)，由于市 場經(jīng)濟(jì)條件下人們行為動(dòng)力機(jī)制的變化，既缺錢又缺人的基層組織很難有效地運(yùn)作起來，充分地發(fā)揮其治理功能，基本處于懸浮狀態(tài)，極大地?fù)p害了組織化調(diào)控體系 的治理績效?，F(xiàn)行的維穩(wěn)模式極易導(dǎo)致矛盾糾紛化解的責(zé)任與權(quán)力、資源之間的錯(cuò)位。“維穩(wěn)”壓力往往被科層體制傳遞到其最末端，即最基層的政府和“準(zhǔn)政 府”。相較于更上級(jí)的政府來說，他們的確占有“信息優(yōu)勢(shì)”，對(duì)具體情況和對(duì)象更為了解，但從制度上看，處于科層最低端的他們又顯示出明顯的“權(quán)力劣勢(shì)”， 即其決策權(quán)和可資動(dòng)員的資源相對(duì)來說是很有限的，甚至已有“碎片化”的傾向。一方面是橫向之間的碎裂，如垂直管理部門分割了縣鄉(xiāng)兩級(jí)政權(quán)的部分社會(huì)治理 權(quán);一方面是縱向之間的碎裂，如基層決策權(quán)有限，而治理責(zé)任卻無限。因此，有近四成的受調(diào)查官員發(fā)出“因體制、機(jī)制問題，地方官員常常兩頭受氣”的感慨 [12]。

中國目前的這種維穩(wěn)模式，不僅嚴(yán)重增加治理成本，而且破壞社會(huì)基本的是非觀、公正觀等價(jià)值理念，在道德與制度正義上削弱政府形象。而為完善市場 經(jīng)濟(jì)和構(gòu)建和諧社會(huì)所必需的一些重要的制度性和體制性的改革，也往往由于擔(dān)心造成不穩(wěn)定而被束之高閣。一些必要的改革措施因此錯(cuò)失良機(jī)而不能順利出臺(tái)，導(dǎo) 致失衡的社會(huì)利益格局遲遲得不到有效調(diào)整，既得利益集團(tuán)不斷坐大，形成固化的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)，阻礙改革事業(yè)的深化。因此，深刻反思現(xiàn)有維穩(wěn)模式的困境與弊 端，超越現(xiàn)有維穩(wěn)模式的局限性，實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，是確保中國長治久安的關(guān)鍵。