亮點二：全會將財稅改革與制度建設(shè)緊密相連

財稅改革的重點是制度建設(shè)。三中全會公報提到了一個詞叫“現(xiàn)代財政制度”。對于制度建設(shè)，公報有兩個要求：一要更加成熟。現(xiàn)在我們有財稅制度，但很多制度還不夠成熟，還處在初級階段、探索階段，里面還有很多的漏洞，賦予了一部分人很大的自由裁量權(quán)。如財政撥款的過度自由裁量權(quán)、“跑部錢進”等都說明財稅制度還不成熟。二要更加定型。今后財稅工作中的很多困難和挑戰(zhàn)主要不是通過開會、下發(fā)文件去解決，而是通過財稅制度去解決。更加定型給我們的改革又提出了一個很高的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想?，F(xiàn)在財稅工作一靠開會，二靠發(fā)文件，而且是臨時性的，想什么時候開、想什么時候發(fā)隨意性很大。用制度去解決問題，這是財稅改革應(yīng)該樹立的一個思想。

關(guān)于財稅制度，這次公報里面講到了三項制度：稅收制度、預(yù)算管理制度以及政府間財政關(guān)系制度（公報中并沒有明確提出，但有間接提及）。

（一）稅收制度的改革

關(guān)于稅收制度的改革，公報里有兩句話，第一句叫改革稅制，第二句是穩(wěn)定稅負。有意思的解讀點就在于穩(wěn)定稅負。穩(wěn)定稅負意味著未來我們的稅制改革應(yīng)該努力避免增加納稅人的負擔。我們的稅收“痛苦指數(shù)”已經(jīng)不低了，新出臺一些征稅的措施要謹慎，比方說房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅。新的稅收措施會導(dǎo)致稅負的不穩(wěn)定，不穩(wěn)定就是增加納稅人的負擔。從原則上來講，我們既要征房產(chǎn)稅，又要交遺產(chǎn)稅，這兩個稅都很適合作為地方稅種來征收，但基于中國的實際情況這兩個稅種的開征要謹慎。所以，我們講原則不能代替現(xiàn)實。有意思的是，這次沒有提結(jié)構(gòu)性減稅，提的是穩(wěn)定稅負，說明今后的稅制改革既不太可能系統(tǒng)減稅，也沒有必要系統(tǒng)增稅，是大致穩(wěn)定的稅制改革。我個人認為，在2014年或者未來的幾年里，稅制改革的重點是把現(xiàn)在已經(jīng)達成共識的稅收改革措施做到位，做到這一點已經(jīng)很不容易了。吳敬璉先生說，中國社會正處在一個臨界點。在這個前提下如果開征一些民眾敏感度很高的稅，勢必增加民眾的負擔，要十分謹慎。所以，我們在開征房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅的時候一定要經(jīng)過非常慎重、非常全面的考慮。

（二）預(yù)算管理制度的改革

關(guān)于制度建設(shè)，公報里面強調(diào)預(yù)算管理制度的改革。關(guān)于預(yù)算，公報提到一是改革預(yù)算管理制度，二是預(yù)算必須透明。這里面特別提到預(yù)算管理制度的改革，而且把預(yù)算管理制度看作是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的一個重點。這超越了此前的論述。

以前財稅改革關(guān)注的焦點，一是稅制，二是政府間財政關(guān)系。政府間財政關(guān)系，應(yīng)該叫做財稅體制，講的是中央與地方的關(guān)系，以及各級地方政府之間的關(guān)系。盡管公報并沒有就預(yù)算管理制度的改革做進一步的論述，但我們可以設(shè)想一下，預(yù)算管理制度下一步改革的重心、戰(zhàn)略目標在哪里？我們可以結(jié)合公報中的其他論述中做一個整體的解讀。

第一，要把權(quán)力關(guān)進制度籠子。十八屆三中全會在整體改革思想的設(shè)計上強調(diào)了要把權(quán)力關(guān)進制度籠子。預(yù)算制度就是把權(quán)力關(guān)進制度的籠子的最佳制度安排，也可以講是最有效的制度安排。預(yù)算是政府執(zhí)政的利器，是政府施政的利器，預(yù)算也是把政府權(quán)力關(guān)進籠子的社會安全閥，是一套關(guān)鍵的財政制度安排。

預(yù)算通過三個要素去控制、防范權(quán)力的濫用。第一，預(yù)算通過規(guī)則約束權(quán)力。比如說預(yù)算中有各種各樣的標準支出定額，像公車的配置標準、差旅費標準等，通過支出標準定額這套規(guī)則來約束權(quán)力。第二，預(yù)算通過程序去約束權(quán)力。預(yù)算本質(zhì)上就是一套預(yù)算程序。預(yù)算程序通常包括四個階段。第一個階段是預(yù)算的準備，這是最重要的。預(yù)算的準備包括預(yù)測，包括支出優(yōu)先性安排，包括財政部門制定預(yù)算限額，包括各個部門編制預(yù)算草案，預(yù)算草案在呈交人大之前的所有工作都是預(yù)算準備。第二個階段是預(yù)算審查。我們現(xiàn)在實行四審制：財政一審，政府二審，黨委三審，人大是終審。預(yù)算審查的中心、重心應(yīng)該是人大。第三個階段是預(yù)算的執(zhí)行控制。第四個階段是預(yù)算的評估和審計。這四個階段構(gòu)成完整的預(yù)算鏈條，預(yù)算本身就是一套程序組成的鏈條，管理好納稅人的錢袋子。第三，通過透明度來約束權(quán)力。預(yù)算是一份公開的文件，能夠為普通民眾所理解。預(yù)算是一份權(quán)力性文件，是規(guī)定政府必須做什么的一份綱領(lǐng)性的文件。預(yù)算是一個現(xiàn)代政府治理的最主要政策文件。這個文件是公開、透明，對權(quán)力形成制約。

第二，更多更公平惠及全體人民。公報強調(diào)，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。這也與預(yù)算管理密切相關(guān)。預(yù)算本質(zhì)上就是把公共支出的利益輸送給人民的一套制度安排。如果預(yù)算支出形成的結(jié)果也就是公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量等不能惠及民眾，或者民眾不能感知到公共支出帶給他們的好處，那么改革和發(fā)展的成果在財政上就體現(xiàn)不出來。所以，預(yù)算的管理要強調(diào)要把利益輸送給人民。要讓公共財政的陽光鋪灑到每個人，這件事情從預(yù)算管理上做起是最為適當?shù)摹?/p>

第三，改革要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。公報強調(diào)改革要進行系統(tǒng)設(shè)計，要進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。預(yù)算管理的事是全體人民的事，是整個國家最典型的公共事務(wù)。預(yù)算管理既重要又復(fù)雜、專業(yè)。要把那么多的事情統(tǒng)籌起來，唯有有效的預(yù)算制度才有可能達成。政府施政方方面面、千頭萬緒，支出的優(yōu)先性如何安排，利益沖突如何協(xié)調(diào)，各路的“貓”怎樣進行合理分工、合作等,這一切都需要通過預(yù)算制度進行統(tǒng)籌規(guī)劃和安排。

（三）現(xiàn)代財政制度建設(shè)

公報中間接地提到了政府間公共財政關(guān)系。我想就這個問題做一些解讀。

公報中提到要發(fā)揮中央和地方兩個積極性。這里講到的是中央跟地方的關(guān)系，這是財稅體制面對的焦點問題。2000多年以來，我國在中央和地方的財政關(guān)系處理上都沒有找到一個很有效的制度安排，不是分權(quán)過度就是集權(quán)過多，到現(xiàn)在我們還沒有走出集權(quán)和分權(quán)的怪圈。這次公報提到要調(diào)動兩個積極性，不僅僅講中央與地方的關(guān)系，還有省以下各個地方政府之間的關(guān)系如何處理也是一個很重要的話題。

關(guān)于中央的積極性。1994年以來的分稅制體制改革，我個人的看法是主要調(diào)動了中央的積極性。20年前政府面臨的問題是沒錢的痛苦，今天我們的政府整體上面對的問題是錢多的煩惱，很多錢沒花出去或花不出去。中國的財稅管理形勢已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，過去是貧困的政府，今天是富裕的政府。我給大家算一筆賬，20年前我們五級政府一年的支出規(guī)模是4千多億元，2013年我們預(yù)算中的三本預(yù)算總規(guī)模已經(jīng)超過了20萬億元（公共預(yù)算13.8萬億元、政府性基金預(yù)算3.8萬億元、社會保障預(yù)算2.8萬億元），財政身家暴漲了50倍。當然，在個別地方依然有錢不夠花的現(xiàn)象，特別是在基層，但把五級政府作為一個整體來看，今天我們政府面臨的執(zhí)政、施政的主要挑戰(zhàn)是如何花好錢，支出管理、資產(chǎn)管理比過去變得更加重要。

今天的政府在財稅管理方面面對的是資源利用的能力瓶頸，新一輪改革應(yīng)該強調(diào)的是如何突破這種能力的瓶頸。充分提高資源的利用能力，以更少的錢辦更多、更好的事，這就是資源利用的能力。如果資源利用能力不夠，錢再多也不能解決問題。我們過去一直強調(diào)投入，好像砸進去了錢就能解決問題。公報強調(diào)，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。為什么強調(diào)科學(xué)？因為從預(yù)算管理上講，現(xiàn)在不科學(xué)的做法還是存在的。基數(shù)法是不科學(xué)的，去年花多少，明年就一定要花更多嗎？法定支出也是不科學(xué)的，規(guī)定太多、太死，束縛住了手腳，違反了因地制宜、實事求是的原則。增長的考核機制也不見得完全科學(xué)合理。這對我們的預(yù)算管理深化改革提出了很多的要求。

關(guān)于地方積極性。在現(xiàn)有體制下，地方政府的積極性不高。為什么不高呢？中央集中的財力比過去有了前所未有的增加，財權(quán)的上收很嚴重。中央通過轉(zhuǎn)移支付把錢分配到各個地方，但轉(zhuǎn)移支付中專項轉(zhuǎn)移支付占的比重超過一半，對地方特別是對基層政府的財政管制管得太多、太細、太死，使得地方政府特別是基層政府，在很大程度上已經(jīng)喪失了統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜服務(wù)當?shù)厝嗣瘛數(shù)仄髽I(yè)的能力、積極性、自主性和創(chuàng)造性。這對我們國家建設(shè)服務(wù)型政府、建設(shè)績效政府來講不是一件好事。

這一屆政府強調(diào)要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。經(jīng)濟資源是由市場來發(fā)揮決定性作用，公共財政資源在配置中由誰來發(fā)揮決定性作用呢？這么龐大的財政資金配置當然不能只靠市場，也要發(fā)揮政府的作用，問題在于是中央還是地方政府應(yīng)該去發(fā)揮更好的、更大的作用呢？我個人的感覺是，既然中國事權(quán)的重心在基層政府，中國的基層政府為70%以上的中國人口提供了70%以上的公共服務(wù)，服務(wù)型政府非基層政府莫屬。如果我們要解決民生問題，要建設(shè)服務(wù)型政府，請從加強基層政府的財政能力、公共服務(wù)能力的角度去入手，這是最好的切入點。從這個角度出發(fā)，我們的財稅體制改革應(yīng)該致力于加強基層政府的財政能力。1994年的分稅制改革，我們強調(diào)加強中央政府的宏觀調(diào)控，下一輪的改革要不要強調(diào)加強基層、做實基層？雖然財稅體制改革沒有明確提出加強基層、加強社區(qū)，但公報的論述強調(diào)了加強服務(wù)型政府建設(shè)。從這個角度去解讀，我們也可以認為下一步高級別政府應(yīng)該致力于去支持基層政府公共服務(wù)能力和財政能力的建設(shè)，唯有如此財稅體制改革才能去真正實現(xiàn)公報中提到的那些重大目標。這是我的一個延伸解讀，是我個人的思考，各位也可以做自己的解讀。