從治理的角度去改革，公共利益至上原則有很多可供解讀的地方。我和大家探討一個問題：世界上最開心的是什么事？世界上最開心的莫過于花別人的錢。財稅工作是世界上最開心的工作，因為政府花的每一分錢都不是自己的錢，都是來自納稅人，而政府稅收是強制性、無償性、固定性的。所以，財稅改革首先要認清一點，如果不以公共利益至上的原則去理解和推動財稅改革，那么改革就會走偏。公共利益至上原則是首要的原則，是壓倒一切的原則，是決定改革能否有突破的一個關鍵因素。如果改革不能有突破，那一定是因為狹隘的部門利益壓倒了公共利益。再跟大家探討另一個問題：世界上最困難的事是什么事？世界上最困難的莫過于花好別人的錢。財稅工作既是世上最開心的工作，同時又是世上最困難的工作，要把財稅工作做好，從根本上來講是要花好納稅人的錢。如果財政大部分支出是惠及在少數(shù)群體身上，是聚焦在少數(shù)既得利益或利益集團身上，或是鎖定在強勢組織、強勢部門身上，那么我們就沒花好納稅人的錢。所以，是否促進公共利益是衡量我們是否堅持公共利益原則的一個試金石。納稅人之所以要把錢交給政府，就是期待政府花他們的錢能夠為他們服務。黨章上有兩句話：一是實事求是。從財稅的角度來講，最大的實事求是就是要認識到政府花的是人民大眾的錢。二是全心全意為人民服務。從財稅的角度來講，就是把人民大眾的錢要花好，讓公共支出包括公共資產(chǎn)最大限度地惠及到所有的群體，而不是把財政利益輸送到個別的群體、社會的特殊階層。

（二）國家治理的第二項原則是法定授權

政府的權力有一個合法的來源，這個來源是人民的授予。我國憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。憲法規(guī)定人大是全國的最高權力機關，還規(guī)定政府的預算要經(jīng)過人大的批準。綜合起來看，政府拿走錢財、開支公款的巨大權力的合法性來自于人民的授予。這種合法性是一個政權的生命、靈魂。

聯(lián)系到實際工作，我們就應該意識到，財政管理的任務非常艱巨和復雜。在復雜化的背景下，我們要思考的是，如何對這么大的權力進行制約？公報強調(diào)要把權力關進制度的籠子。首先，權力的來源要有合法的授予。沒有合法的來源，把權力關進籠子的第一個閥門就不復存在。在實際工作中，我們應該強調(diào)人大在預算管理過程中的獨特作用。人大在預算管理中的作用表現(xiàn)在三個方面：一是代表。人大代表代表人民。人大審查預算、批準預算，代表人民表達對政府開支的意愿。要加強人大的作用，不能讓人大邊緣化。二是立法。要加強人大在財稅立法中的作用。三是監(jiān)督。人大不僅僅是一個授權的機關、立法的機關，人大還應該有能力來追蹤、監(jiān)管公共資金的整個流程。公共支出是一個非常長的鏈條，從納稅開始到支付結束，這個過程中包含了很多環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)是需要監(jiān)管的。在中國的體制下，主要的監(jiān)管者就是人大，當然還有審計部門、紀檢部門。

按照法定授權原則，政府的任何收入來源和政府對公款的任何支出都需要得到明確的授權，政府舉借債務也需要得到明確的授權。我們希望不要偏離于這個原則，一旦偏離就可能會發(fā)生一些大的問題。我有時候是這樣表達的：我們可以把預算管理或財稅管理看作是一場“貓捉老鼠”的游戲。在自然環(huán)境中，貓和老鼠是一種制約的力量，光有老鼠沒有貓，老鼠就會發(fā)難?？陀^地講，在預算領域、財稅領域是有“老鼠”的。“老鼠”的行為動機一般可以表達為預算的最大化，要錢、花錢越多越好。還有一種行為動機是“老鼠”不想被監(jiān)督，總是喜歡逃避監(jiān)督，也不希望透明，這樣的行為模式在我們的現(xiàn)實工作中是可以觀察到的。有“老鼠”就應該有“貓”，“貓”是什么角色呢？“貓”就是監(jiān)管者。既想多花錢又不想被監(jiān)督，如果每一個預算單位都如此行事，那么花好納稅人的錢就是一句空話。所以，在財政管理中，我們特別強調(diào)加強管理，要加強“貓”的力量。在中國，直接管理財政事務的機關，首先是人大，其次是審計部門，再往下就是央行國庫。央行國庫是從出納機關的角度實施監(jiān)管。還有一些別的“貓”，但總體來講“貓”的數(shù)量很少，“貓”的能力也不夠強大、不夠充分，權威性也不夠，所以在“貓捉老鼠”的游戲中經(jīng)常會發(fā)生一種情形：“老鼠”是贏家，“貓”是輸家，最終的結果就是納稅人的很多錢被浪費掉了，被“老鼠”吞噬了。從這個角度解讀法定授權原則，法定授權就意味著政府的權力是受約束的，特別是要約束政府的財政權，約束財政權的重點是約束政府拿錢和花錢的權力。

（三）國家治理的第三項原則是受托責任原則

人民通過他們的代表授予政府巨大權力的同時，為了確保權力不被濫用，我們還需要一項關鍵性的制度設計，那就是把責任授予政府。我們的體制是以責任制約權力。權力大不要緊，只要能夠有責任制約它，沒有責任制約的權力才容易產(chǎn)生問題。西方政治體制在權力分立的基礎上進行制衡。西方民主政治理論隱含的一種邏輯，就是認為制約權力的最好方法是用權力制約權力。

財稅工作核心的責任是財政責任。財政責任有兩個含義：第一個是合規(guī)性責任，也就是財政資金來源要合規(guī)，同時使用要合規(guī)，資金不能挪用，不能截流；第二個是績效責任，政府不僅僅對財政資金的來源和使用承擔責任，還要對財政資金的使用結果承擔責任。這個結果就是我們通常講的績效?，F(xiàn)在全國很多地方都在開展績效評價和績效管理，財政部也出臺了一系列文件，旨在指導各個地方的績效評價和績效管理工作，包括2012年制定的《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》。

從治理層面上講，責任原則前面加了“受托”兩個字。政府是受人民之所托，拿人民的錢財為人民服務。政府是代理人，人民是委托人，人民作出了財稅上的犧牲，期待政府拿這些錢去解決他們共同面對的問題，即公共物品的問題。醫(yī)療、社保、養(yǎng)老、基礎設施、環(huán)境治理等都是公共物品，我們每個人都需要，都期待政府用人民的錢來提供這些公共物品。這就是財稅工作的核心和實質。市場解決私人物品的有效供應問題，財稅解決的是公共物品的有效供應問題，或者是公共服務的有效供應問題。

政府花錢讓人民群眾受益，應該關注六個績效指標。一是公共服務的數(shù)量是不是很充分。二是公共服務的品質是不是很可靠。三是公共服務的成本是不是比較低。公共服務的成本我們是要關注的，政府已經(jīng)征了稅，如果需要政府提供的公共服務還要讓公民去付費，這個成本就太高了，比如說看病難、看病貴，就是服務成本太高了。四是公共服務的及時性。消防、交通、急救等強調(diào)服務要及時。五是公共服務類別是不是齊全、匹配，是不是存在公共服務的短板。六是公共服務的滿意度。這六個評價指標是評價政府對人民績效責任的主要指標。不能只見政府花錢不見服務，服務要講數(shù)量、質量、成本、及時性、公共服務類別、滿意度，這樣才代表政府很好履行了對人民的財政責任。

（四）國家治理的第四項原則是透明原則

公報中提到了透明預算。這個詞可以做兩個解讀。第一個解讀是政府的透明度首先要確保預算的透明度。人民評價政府、觀察政府有三個主要的窗口：一是看統(tǒng)計數(shù)據(jù)；二是看預算報告；三是政府的財務報告，政府應該披露資產(chǎn)負債表、現(xiàn)金流量表、資本支出表以及其他的報表。三中全會強調(diào)預算要透明，就是說預算要成為一個透明的文件。政府的透明度從預算做起。另一個解讀是，強調(diào)透明而不是公開。我曾經(jīng)在一些文章里講到，重要的是透明而不是公開，透明高于公開，公開不見得透明，但透明一定意味著公開。透明還意味著公眾關注的那些信息即相關性信息充分披露、及時披露，以及披露的信息能夠為大眾所理解。如果大眾看不懂，甚至專家都看不懂，那就是只有公開性，沒有透明度。

為了滿足透明度的要求，預算報告要滿足兩個具體要求：第一，預算報告要標準化。預算報告的格式和制式、披露的信息數(shù)量、模塊等要高度標準化，各個項目有嚴格的定義，數(shù)據(jù)有完整的統(tǒng)計口徑。在這一點上我們有很大的改進余地。預算是政府最重要的政策性文件?，F(xiàn)在，政府發(fā)揮作用主要是通過公共政策，而公共政策是通過預算報告加以集中表達的。所以，我們要重視預算報告。第二，預算報告要通俗化。不僅僅專家能看懂，還應該滿足公民友好型的要求。媒體經(jīng)常這樣描述現(xiàn)在的預算報告是“外行看熱鬧，內(nèi)行看門道”，但現(xiàn)在這個門道連內(nèi)行都看不清。如何讓公眾也能理解、解讀預算報告，這是我們的任務。