公共政策不確定性產(chǎn)生的原因

公共政策制定中的利益博弈主體的多元性、復(fù)雜性，利益博弈的途徑的多元化，利益博弈主體參與公共政策制定過程中存在著信息不對稱，公共政策制定過程中利益博弈主體的參與不充分等因素都是導(dǎo)致公共政策不確定性產(chǎn)生的原因。

公共政策制定中的利益博弈主體是多元的、復(fù)雜的。從宏觀層面看，公共政策制定的利益博弈主體基本包括了國家(政府)、市場和社會。具體來看，這些宏觀的利益博弈主體又各自包含更為具體的內(nèi)容。

從國家層面看，在我國，利益博弈主體主要有執(zhí)政黨、權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)。除此之外，人民政協(xié)、事業(yè)單位、行政性公司、某些社會團體等都可以從“公共”的角度參與政策的制定和實施，成為政策主體。這些都是公共政策制定的最基本、最核心的主體。在西方國家，公共決策的效率和執(zhí)行效果取決于行政領(lǐng)導(dǎo)。在我國，政府是公共政策的核心主體。在日常的公共政策制定過程中，中央政府和地方政府在公共決策中的地位和作用不完全一樣。地方政府更直接地與公眾進行接觸和溝通，他們具有執(zhí)行、制定雙重身份，因而更能體會到公共政策中的要義及其所存在的失誤和問題，從而為修訂、完善公共政策做準備。中央政府則更多地是針對宏觀的、涉及全球、全國的公共問題進行決策。

從社會層面看，利益博弈主體主要包含公民個人、利益集團和非政府組織。當(dāng)今社會，普通民眾作為多元利益主體之一，有著日益清晰的利益訴求。他們已經(jīng)意識到，在利益博弈過程中，要想實現(xiàn)社會價值分配的預(yù)期效果，就必須強化自己在公共政策制定過程中的主體地位。因此，在公共政策制定過程中，民眾強烈地要求向公共政策系統(tǒng)表達自己的意愿，使公共政策能夠更充分地體現(xiàn)自己的利益。他們甚至就某些利益關(guān)系重大的向題向政府討價還價，施加壓力。

利益集團在不同程度上代表著一定社會群體或團體成員的利益。他們通過參與政策的運行來表達他們所代表的群體的要求。在中國，傳統(tǒng)的利益集團往往代表著年輕人、婦女、工人、科學(xué)研究人員的利益，比如“婦聯(lián)”、“共青團”、“工會”等等，都是帶有半官方性質(zhì)的群眾團體，也是公共政策制定中的主要利益博弈主體。

非政府組織也逐漸成為公共政策制定過程中的利益博弈主體。非政府組織參與公共政策制定過程可以彌補現(xiàn)有體制的不足，發(fā)揮公共政策制定中的利益博弈主體的應(yīng)有作用，更好地維護以公共利益為核心的社會利益，促進多元化社會的可持續(xù)發(fā)展。特別是在環(huán)境保護、落后地區(qū)扶貧等主要公共政策領(lǐng)域，非政府組織顯示出了自身特殊的優(yōu)勢和重要影響力。

從市場層面看，企業(yè)是最核心的利益博弈主體。比如，在當(dāng)前形勢下，房地產(chǎn)商是一個最具有公共政策影響力的利益主體之一。因為房地產(chǎn)是在過去十幾年間資源積聚速度最快、資源積聚規(guī)模最大的一個領(lǐng)域。同時，房地產(chǎn)商也是較早以自覺的意識甚至集體的力量影響政府政策和社會風(fēng)向的一個群體。除房地產(chǎn)商之外，其他一些重要國有企業(yè)，特別是一些具有壟斷性質(zhì)的國有企業(yè)，本身就是體制內(nèi)的重要力量，他們依據(jù)自身的優(yōu)勢，不斷對有關(guān)公共政策的制定施加影響力，其在公共政策制定過程中的影響力也非同一般。

現(xiàn)代社會的利益主體不僅是多元化的，而且在公共政策制定過程中也呈現(xiàn)出錯綜復(fù)雜的利益博弈關(guān)系。現(xiàn)代社會是開放社會，不同的利益博弈主體為了自身利益，不同程度地參與到公共政策制定的過程中來。特別是在市場經(jīng)濟條件下，市場是一種特定的資源配置機制，有關(guān)利益分配的公共政策制定已經(jīng)不再主要取決于國家的意志，而越來越依賴于國家和市場的利益博弈。利益博弈主體的多元化和復(fù)雜化，不僅使得公共政策制定這一利益博弈過程呈現(xiàn)出復(fù)雜多變的狀況，而且也使得利益博弈的結(jié)果變得難以預(yù)料。

公共政策制定中的利益博弈的途徑是多元的。這種參與途徑的多元化也是導(dǎo)致公共政策偶然性或不確定性的一個重要原因。從公共政策制定的實際看，這一多元化的利益博弈途徑包括制度化途徑和非制度化途徑兩個方面。

所謂制度化參與就是在體制和法律范圍內(nèi)的利益博弈。制度化間接參與途徑有很多方式。這其中包括：通過人民代表大會間接參與政策制定過程。這一制度化途徑主要是通過選舉代表參加國家、地方定期或適時召開的人民代表大會，討論決定國家、地方的發(fā)展方針、政策，間接影響政策的制定執(zhí)行與調(diào)整;通過人民政治協(xié)商會議間接參與政策制定過程。各民主黨派代表不同的社會利益群體、不同階層人民的利益、要求，通過政治協(xié)商會議表達社會各界群眾的意志和愿望，協(xié)調(diào)各方群眾的利益。公民通過推薦政協(xié)委員的方式參與政策過程，把自己的意愿訴求轉(zhuǎn)化成政協(xié)委員的提案、建議，從而影響政策過程;通過參加社團活動參與政策制定過程，把對有關(guān)政策的建議、要求經(jīng)過一定程序反饋到公共政策制定過程中，從而影響政策的制定與調(diào)整。

制度化直接參與是公共政策制定主體通過聽證、信訪、公示、政務(wù)信息網(wǎng)等途徑搜集、征求有關(guān)政策相對人意見的活動，給政策相對人直接、充分表達意見的機會。比如，通過聽證制度參與政策過程。公眾借助聽證程序直接參與到行政決策過程中，直接向政策制定者反映自己的意愿，影響政策的制定與調(diào)整。政策制定者通過聽證會收集到較為廣泛的、直接的、真實的信息，并據(jù)此作出政策調(diào)整修改的決斷，從而準確協(xié)調(diào)各利益主體的不同利益要求;民眾通過政務(wù)信息網(wǎng)參與政策過程。這是政府政務(wù)公開和政策民主化的制度安排，也是公民直接參與政策過程的一種制度性參與方式;民眾通過信訪制度參與政策制定過程。信訪制度已成為我國基本的民意表達制度之一，是我國公民表達愿望、參與公共政策制定的重要渠道。

所謂非制度化參與是與制度化相對的，是非主流的公共政策參與途徑，但其在公共政策制定過程中的作用也很重要。比如，民眾借助特殊的社會關(guān)系網(wǎng)和非正常的手段對政策施加影響。民眾通過親緣關(guān)系、朋友熟人關(guān)系等社會關(guān)系干擾政策的制定、執(zhí)行、調(diào)整，讓自己的觀點在政策方案里得到體現(xiàn)，使政策偏離原定目標;有些利益集團通過個別游說、私下接觸甚至行賄操縱政策，使對自己不利的政策產(chǎn)生變通，維護并擴大自己的利益，使公共政策失去公平與公正;個別民眾在公共政策制定過程中，通過抗議、示威、靜坐甚至游行等較激烈的參與方式對公共政策施加影響，通過極端的方式影響有關(guān)公共政策的形成。

利益博弈主體參與公共政策制定的信息不對稱。公共政策是一個政策信息不斷輸入、轉(zhuǎn)換和輸出的過程，信息和基于信息的判斷是整個政策系統(tǒng)有效運轉(zhuǎn)的基本動力。公共政策制定過程與政策信息之間的緊密關(guān)系必然要求政策主體和政策目標群體迅速、全面、真實、準確地掌握各種信息。在我國當(dāng)前的公共政策制定過程中，外生性不對稱信息和內(nèi)生性不對稱信息都普遍存在，但后者表現(xiàn)得更加突出，特別是作為普通民眾的公共政策目標群體無法對政策制定者和執(zhí)行者的具體政策行為進行有效的事前預(yù)測、事中觀察和事后監(jiān)督。這兩種形式的信息不對稱有其特定的表現(xiàn)形式和產(chǎn)生原因，并且會對政策實踐產(chǎn)生諸多不良影響。公民個人相對于政府而言在信息量和信息處理能力方面仍處于劣勢，公民參與水平的高低在一定程度上受制于政府的信息發(fā)布、接受和反饋情況。由于受傳統(tǒng)等級結(jié)構(gòu)的影響，公共服務(wù)理念得不到完全落實，公民特別是弱勢群體對權(quán)威的屈從會導(dǎo)致信息被扭曲。

公共政策制定過程中利益博弈主體的參與不充分。這一方面是因為有關(guān)利益博弈主體的參與能力不夠。傳統(tǒng)文化的一元價值取向，扼殺了群眾的創(chuàng)造精神，使得依賴、盲從的政治心態(tài)成為群眾的心理痼疾，政治參與的盲目性凸顯。公眾的政治素質(zhì)和文化素質(zhì)不夠高，很多公民沒有掌握基本的民主生活技能，相當(dāng)一部分公民對政治參與的權(quán)利和義務(wù)所知甚少，不知道應(yīng)該如何參與。另一方面，一些強勢利益博弈主體有意控制公共政策制定的相關(guān)重要信息，一般的利益博弈主體了解不到這些重要信息，無法為自身參與公共政策制定的博弈提供有利支持。

在上述因素的影響下，公共政策制定過程中的利益博弈的結(jié)果大體有三種：雙贏、有輸有贏、雙輸。一般看來，雙贏的結(jié)果是每項公共政策的一個最優(yōu)目標。因此，如何消除消極影響因素，使得公共政策的利益博弈結(jié)果向著雙贏的方向發(fā)展，是公共政策制定過程中的一個亟待解決的重要問題。對此，我們在公共政策制定過程中，要采取一系列具體措施，盡力控制這些不利因素的影響，力爭形成績效最大化的公共政策。