其二，在政府行政干涉范圍上也隨之發(fā)生一些變化。過去政府什么都管，有很多事沒管好，有更多的事情是不該管的，而該管的沒有管到也沒有管好。隨著我們對公共服務(wù)、政府行政方式地了解和掌握，政府行政的管理范圍也在發(fā)生變化。政府管理基本上有三件事。其中，做得最多的一件事就是登記注冊，了解社會(huì)發(fā)展信息。很多事情都需要登記注冊，公民到政府去登記注冊不是一種批準(zhǔn)與被批準(zhǔn)的關(guān)系。比如兩個(gè)人結(jié)婚就需要登記注冊，不需要政府批準(zhǔn)，登記注冊是一種主張，和誰結(jié)婚那是兩個(gè)人的事，政府沒有權(quán)力干涉。但個(gè)人登記結(jié)婚也不是沒條件，條件就是未婚的男女,年齡都得達(dá)到婚姻法的規(guī)定才能去登記注冊。還有工商注冊也是這樣，注冊一個(gè)企業(yè)必須要有一些資質(zhì)，如果有了這些資質(zhì)就可以登記注冊，而不需要批準(zhǔn)。在我國很多不需要政府批準(zhǔn)的卻要政府去批準(zhǔn)，這個(gè)就是政府管得太寬了。

在批準(zhǔn)過程中，有一些是要經(jīng)過政府直接管理和批準(zhǔn)的，但這一部分僅限于市場失靈的情況。什么叫市場失靈？比如，汶川地震組織救援等事情，它就無法用市場的理論解決。那么，這一類事情政府就要管起來。還有一條叫社會(huì)必須。救急扶傷是社會(huì)倫理，這就叫社會(huì)必須。這一類的事情涉及到政府的職能，如基本保障一類，這是政府要做的。還有一些涉及到公共安全、公共利益，也就是說如果政府不管，可能會(huì)威脅到他人安全、利益。這也是屬于政府直接的管理。再有一條是政府的監(jiān)管和處罰。按照規(guī)定去做，怎么做是個(gè)人的自由。政府進(jìn)行監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)違反了規(guī)則，就要進(jìn)行處罰。這就構(gòu)成了一個(gè)政府管理的框架。

現(xiàn)在我們的問題出在哪里？不該管的，我們管了一大堆。本來不需要通過政府批準(zhǔn)的事情，只需要登記注冊，我們卻把它們許可化。這樣產(chǎn)生大量的社會(huì)事務(wù)，政府的權(quán)力過大，遏制社會(huì)健康的成長和發(fā)展，就會(huì)出現(xiàn)一些問題。第一個(gè)問題，任意的部門都可以設(shè)立條款，必然就會(huì)出現(xiàn)職能交叉部門的扯皮問題。好事大家都搶，不掙錢的事、不容易做的事情互相推諉。第二個(gè)問題，任意的時(shí)間、程序，想什么時(shí)候給你解決，就什么時(shí)候給你解決，解決不了就放在那，這是拖延敷衍公文履行。第三個(gè)問題，任意的數(shù)量范圍，什么事要收錢就收，什么事想怎么規(guī)定就怎么規(guī)定?，F(xiàn)在有些地區(qū)的濫設(shè)稅種、濫收費(fèi)用現(xiàn)象非常嚴(yán)重。第四個(gè)問題，任意的格式條款，規(guī)定都是政府部門自己定的，想怎么定就怎么定。

在香港回歸前，我到香港考察，有人給我介紹香港政府和企業(yè)的關(guān)系就三句話：你投資我歡迎，你發(fā)財(cái)我收稅，你犯法我抓你。很簡單的三句話，我想我們現(xiàn)在在政府管理當(dāng)中存在的這些問題就是做不到這三句話，存在你投資我不批，你發(fā)財(cái)我眼紅，你違法我不管的現(xiàn)象。還包括政府監(jiān)管跟不上，再有審批的權(quán)限過多過濫，這就是一個(gè)腐敗滋生的溫床。現(xiàn)在這些觸目驚心的官員落馬、經(jīng)濟(jì)腐敗案件幾乎沒有和行政審批無關(guān)的，所以加強(qiáng)行政效能建設(shè)是我們改革的需要，也是社會(huì)發(fā)展的要求。

第四，討論一下效能問題。

我們給行政效能一個(gè)定義。行政的定義，就是行使政權(quán)。字面上來講，效能就是一種功效、效用，是一個(gè)事物所具有的一種作用。綜合各個(gè)方面的觀點(diǎn)，行政效能就是行政管理活動(dòng)對預(yù)期目標(biāo)作用影響的程度。政府向公眾提供服務(wù)的水平和能力，就包括了數(shù)量、質(zhì)量、效果和影響、公眾滿意度等多方面的綜合要求。

過去很多年我們一直講的是行政效率。行政效能和行政效率有什么區(qū)別？我們從文字上來看的話，二者可以說沒有什么區(qū)別。但是實(shí)際上，過去說效率現(xiàn)在講效能，這里隱含著一個(gè)現(xiàn)實(shí)的含義就是更加強(qiáng)調(diào)基本目標(biāo)，更加強(qiáng)調(diào)質(zhì)量層面。有的學(xué)者給出這樣一個(gè)公式：效能=效率×目標(biāo)。什么叫基本目標(biāo)？比如修公路是為了方便社會(huì)交通，方便公民出行，提高社會(huì)的發(fā)展速度，增加運(yùn)行效率。如果修公路變成了GDP的一種計(jì)算方式，變成了單位拿獎(jiǎng)金的依據(jù)，這就沒有實(shí)現(xiàn)修公路的基本目標(biāo)。比如醫(yī)院的基本目標(biāo)是治病救人，學(xué)校的基本目標(biāo)是教書育人，但是在運(yùn)行中就變了。

行政效能有些什么樣的特征？我想和過去強(qiáng)調(diào)的行政效率有三點(diǎn)明顯的不同。

第一個(gè)是強(qiáng)調(diào)組織團(tuán)隊(duì)的成效。我們過去強(qiáng)調(diào)效率是更多地強(qiáng)調(diào)個(gè)人的成長、個(gè)人出產(chǎn)率，或者是小的部門單位成績。行政效能強(qiáng)調(diào)的是組織團(tuán)隊(duì)，甚至強(qiáng)調(diào)更大的范圍。我們政府的內(nèi)部運(yùn)行如何，老百姓是看不到的，老百姓看到的就是服務(wù)層面的內(nèi)容。我們說一個(gè)城市的市長是一個(gè)好領(lǐng)導(dǎo)，艱苦樸素、愛民如子，而老百姓就看他們所接受服務(wù)的內(nèi)容以及體驗(yàn)。如果這個(gè)城市的老百姓出行很不方便，社會(huì)治安不好，污染嚴(yán)重，就會(huì)對市長評價(jià)不好。所以我們強(qiáng)調(diào)行政效能的時(shí)候，就更加強(qiáng)調(diào)一個(gè)團(tuán)隊(duì)總體的形象。行政效能建設(shè)不是一個(gè)人的問題，要抓整個(gè)隊(duì)伍的建設(shè)。

第二個(gè)是強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)建設(shè)。更加強(qiáng)調(diào)各機(jī)構(gòu)之間的科學(xué)配合?，F(xiàn)在每屆政府每次機(jī)構(gòu)改革，也是為了強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)的有機(jī)性，強(qiáng)化各個(gè)不同的組織之間的配合。提高行政效能要從整個(gè)系統(tǒng)的機(jī)能上去理解，碰到什么事就辦什么事，沒碰到就不辦，最后這個(gè)組織的效能還是分散的、離散的、破碎的，沒有整體規(guī)劃，那也不算是一個(gè)高效能的政府。

第三個(gè)是強(qiáng)調(diào)法律的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。這里甚至不太去強(qiáng)調(diào)個(gè)人。比如，我們經(jīng)常會(huì)推出一些模范人物讓大家學(xué)習(xí)，這個(gè)模范人物只是執(zhí)行了一些標(biāo)準(zhǔn)，但他不是標(biāo)準(zhǔn)的制定者。為什么要學(xué)習(xí)英雄模范？因?yàn)樗前凑諛?biāo)準(zhǔn)做事的，我們的最終目的應(yīng)該是大家都要有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，而且按照標(biāo)準(zhǔn)辦事。所有的公共行為應(yīng)該有一個(gè)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，這是效能的基礎(chǔ)。還包括一些形式上的規(guī)范，如車同軌、書同文等都是規(guī)范，一致起來之后，我們的效能才能提高。

團(tuán)隊(duì)、系統(tǒng)、規(guī)范，這是行政效能的三大特征。