第五，行政效能的一些目標和內(nèi)容。

對于行政效能目標和內(nèi)容，我們要從最本原的政府的職能來理解，所以我們退一步從政府最本原的性質(zhì)去看我們的政府建設(shè)。我們政府最本原的性質(zhì)是什么？《憲法》里對我們政府的定義是這樣的：中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。下邊還有一句叫做一切權(quán)力屬于人民。這句話一直都有，但我們往往在很多事上忽略了它，對這句話的理解也是淡漠的。各級政府是人民行使權(quán)力的行政機關(guān)，根本宗旨是為人民服務(wù)。我們現(xiàn)在進行公共服務(wù)均等化，進行政府行政管理改革，這就是出發(fā)點，這就是根子。

再從政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)角度來看，把我國政府和一些發(fā)達國家的政府進行比較，很多發(fā)達國家的政府組織的性質(zhì)可以分為企業(yè)、非企業(yè)；政府、非政府，還有按照公共部門、非公共部門去劃分。公共部門就是公共管理和公共服務(wù)的部門，我國現(xiàn)在是把公共管理和公共服務(wù)分開的，這在很多國家是不分的。公共部門包括政府行政人員，就是公務(wù)員，還包括公立的學(xué)校和醫(yī)院。最早的醫(yī)院的形態(tài)可不是公立的，它是私立的，最早的學(xué)校也是私立的。為什么要有公立的學(xué)校和公立的醫(yī)院？是因為窮人上不起學(xué)、看不起病，所以政府拿錢出來為所有的人服務(wù)，這是一種基本的醫(yī)療、基本的教育。這成為了公共服務(wù)的重要方面，也就是說政府的學(xué)校、政府的醫(yī)院是后發(fā)的，它是作為一種基本的社會組織形態(tài)的補充形式出現(xiàn)的，而不是作為一種主體形態(tài)出現(xiàn)的。

發(fā)達國家基本上是這個過程，我們最早也是這樣，新中國成立以后，大力發(fā)展公共服務(wù)，成立大量的公立的醫(yī)院、公立的學(xué)校，這肯定是功在千秋的好事情。但我們一個很大的失誤就是在發(fā)展公有的時候，不應(yīng)該把民營的部分消滅掉。為什么要有公共服務(wù)？是因為社會自然生長的這些組織所提供的服務(wù)不夠，所以要用財政的錢，由政府組織一些公共服務(wù)，為所有的人服務(wù)，它是一種補充，而不是說是過去的形式不好，要把它消滅掉，只有公立的是最好的，這就是一個誤判。

現(xiàn)在隨著社會發(fā)展，我們感覺到公辦的力量不足，而民辦的又起不來，這樣就變成了公辦是主體，民辦是補充。如果民辦的機構(gòu)最終不能夠真正成長起來，那么這對政府來說永遠是一個背不起的包袱。都說我國的事業(yè)單位人多，有3000萬人。在荷蘭，每100人就業(yè)當中有21個是從事教育和衛(wèi)生，而我們只有三四個，我們的3000萬還多嗎？人家是我們的6到7倍。但為什么我們覺得負擔很重呢？因為我們?nèi)慷际枪k的，幾乎沒有民辦的，而荷蘭從事教育衛(wèi)生工作的21個人里至少有15個是民辦的。德國、瑞士、瑞典的公共服務(wù)在國際上是得到認可的，它們公辦的部分都沒有過半，德國大概是48%，其他國家如瑞士、瑞典的比例就更小，公共服務(wù)提供的資源反而很豐富，主要是靠民營的，而公辦作為一種補充。我國在發(fā)展過程中，把民辦都消滅了，所有的服務(wù)都讓政府一家扛起來，這當然很沉重。

與非公共部門比較，在服務(wù)方面，公共部門是普遍的、無償?shù)幕蛘呤橇畠r的，是所有公民可以普遍接受的。而非公共部門是一對一的，是經(jīng)營化的。在產(chǎn)品的性質(zhì)方面，公共服務(wù)組織的產(chǎn)品性質(zhì)是非排他的、非競爭的，是不可分割的。而非公共服務(wù)組織顯然具有排他性、競爭性，是可分割的。從資源占有和資源使用上，公共部門是全民的，是全民的權(quán)利、全民的資源，也是全民的服務(wù)。而非公共服務(wù)組織是市場的，按照市場的規(guī)則辦事，享用市場的資源。投資渠道顯然也是不一樣的，公共服務(wù)是接受全民的付予，為全民服務(wù)，它的來源是財政保障。非公共部門則是通過金融渠道投資。在組織目標上，政府和提供公共服務(wù)的事業(yè)單位的目標就是服務(wù)效能最大化。而民營組織就是利潤最大化。

現(xiàn)在財政負擔不是主要的矛盾，主要問題是錢花在哪、錢怎么花，如何貫徹執(zhí)行國家預(yù)算法。發(fā)達國家的預(yù)算管理非常嚴格。美國預(yù)期的行政開支是12%，到年中執(zhí)行還是12%，到年底決算以后還是12%，這是2007年的數(shù)字。同一年，我國中央財政預(yù)算中行政預(yù)算是17%，年中追加10%，變成27%，到最終決算的時候變成37%。老說沒錢，那么錢花到哪了？有人說事業(yè)單位改革迫于眉睫，再不改革的話受不了了，它每年要吃掉地方財政總收入的40%，實在是一個沉重的包袱。那么，發(fā)達國家相當于我國事業(yè)單位的支出占財政總支出是多少？美國是72%，歐洲國家大概是50%到60%。政府就是服務(wù)型政府，就是要把錢花在這里，這40%有什么可大驚小怪的？我們現(xiàn)在基本上還陷在老式的支出管理、發(fā)票管理中拔不出來?，F(xiàn)在事業(yè)單位改革分兩類，屬于公益的，國家財政提供完全保障；屬于營利性的，根據(jù)經(jīng)營效果決定收入。

以上是理論上的分析，那么從老百姓眼睛里，人民政府應(yīng)該是什么樣子的？我們做過一些答卷，僅供參考。老百姓眼睛里的人民政府應(yīng)該是國民引以為榮的政府。第一是使國家和民族享有優(yōu)越的國際地位。我們在外交、國際事務(wù)逐步取得的成就，使老百姓對我們的政府的擁戴程度加大。第二是能夠保證良好的治安環(huán)境。政府要保障公共安全，一是國防，二是治安，三是生活環(huán)境安定。第三是能夠保證穩(wěn)定和不斷改善的生活環(huán)境和條件。第四是保證穩(wěn)定、公平和可以預(yù)見的公共政策。第五是保障國民權(quán)益，公平裁決糾紛。第六是發(fā)生困難時，政府是國民可以信賴和依靠的對象。第七是愿意向公眾公開任何行政事務(wù)并接受監(jiān)督。這幾條有的是我們已經(jīng)做到的或是正在做的，有一些做得還有很大差距。

公眾喜歡公務(wù)員個人的形象是什么樣子？第一是熱情、耐心、隨和、尊重人、容易接近。很多老百姓認為現(xiàn)在公務(wù)員的毛病就是架子大，不容易接近。第二是高度負責任、講信譽、守時、可靠。第三是精通業(yè)務(wù)、辦事公平、快捷、干練和準確。第四是儀態(tài)大方、平和、不卑不亢、整潔而不華麗。

公眾最痛恨的三件事：一是賣國求榮，二是濫用職權(quán)，三是強奸民意。什么是強奸民意？明明不是老百姓的意思，非得說是老百姓投票投出來的。公眾最厭惡的三件事：一是朝令夕改，二是沒人負責，三是拖拉扯皮。

行政效能建設(shè)的一個目標就是老百姓希望做什么我們就做什么，老百姓痛恨的我們堅決不做。

一個國家政府新形象的建立我們希望是這樣的：國際地位日益提高；政策的決策迅速向民主化、體系化和國際化發(fā)展；改革財稅體制，提高財政有效率。財政有效率是國際討論的指數(shù)。幾年前有一個報告說，美國財政有效率也就是51%、52%，發(fā)展中國家一般就是百分之三十幾，當時沒有關(guān)于中國的數(shù)據(jù)，事后我看到一個報告中說中國只有17%，這就太低了。本來錢就不多，怎么花好這些錢，怎么能夠讓這些錢達到它的效率，這也是行政效能的一方面。另外，政府應(yīng)建立為納稅人服務(wù)的意識；加大治安力度；公共事務(wù)法制化；讓公眾了解政府，政務(wù)公開；強化公務(wù)員素質(zhì)，做人民滿意的公務(wù)員；保證穩(wěn)定的和不斷改善的生活條件。