考慮到克林頓政府初期的對華政策以及擅長呼風(fēng)喚雨的美國媒體聞樂起舞，大肆鼓吹“中國威脅論”等等，可以大致肯定，美國調(diào)整對臺政策顯然是防范、打擊中國的企圖的一個部分，而且事實證明是最危險的一部分。沒有這次政策調(diào)整，臺灣領(lǐng)導(dǎo)人如李登輝被允許訪問美國是不可能成行的，甚至李登輝都可能不會提出申請?？梢钥隙ǖ卣f，美國的政策調(diào)整是釀成1996年臺灣海峽危機的主要原因，至少也是主要原因之一。其結(jié)果一方面是破壞了中美關(guān)系，同時也嚴(yán)重地破壞了臺海地區(qū)的穩(wěn)定。特別嚴(yán)重的是，美國的政策調(diào)整對持續(xù)發(fā)展和密切起來的兩岸關(guān)系造成了破壞性的影響，至今盡圍繞臺海展開的三邊關(guān)系仍然沒有從惡性循環(huán)中擺脫出來，其危險程度是前所未有的。

第二階段從克林頓第二任期開始。1999年春季以來，美國對臺政策出現(xiàn)了新的調(diào)整，其突出特點是從所謂“有條件的不介入”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;有限度的介入”，目的是通過推動兩岸雙方的對話來達(dá)成某種協(xié)議，在維持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上維持臺灣海峽的和平局面。

這種變化出現(xiàn)的首要背景是，1996年夏以來，美國對華政策出現(xiàn)重大調(diào)整。經(jīng)過1997年秋和1998夏中美首腦互訪，確定了兩國“致力于建設(shè)性戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”的合作框架。一如既往，中美關(guān)系的改善和加強導(dǎo)致使美國在臺灣問題上態(tài)度趨于謹(jǐn)慎。1998年克林頓總統(tǒng)訪華期間公開宣示了“三不”立場，即不支持臺獨、不支持“兩個中國”或“一中一臺”、不支持臺灣進(jìn)入只有主權(quán)國家才能進(jìn)入的國際組織。這表明克林頓政府當(dāng)時不希望臺灣問題干擾中美合作，因此寧愿對美臺關(guān)系加以限制。

另外兩個直接的原因也是不容忽視的。其一是1995年夏季李登輝訪美所引發(fā)的中美關(guān)系倒退和1996年3月的臺海危機，使美朝野對臺灣問題的敏感性和嚴(yán)重性，有了比較深入的認(rèn)識，對中國維護國家統(tǒng)一和反臺獨的決心有了進(jìn)一步的了解。

其二是1997年11月臺灣民進(jìn)黨在縣市級選舉中獲勝，美國政府感到代表“臺獨”勢力的民進(jìn)黨已經(jīng)邁出了取得執(zhí)政地位的重要步驟，它將對臺灣島內(nèi)形勢和兩岸關(guān)系產(chǎn)生嚴(yán)重影響，甚至?xí)?000年的“總統(tǒng)”選舉期間引爆新的危機。

在上述背景下，美決策層產(chǎn)生了一種緊迫感，認(rèn)為美僅僅靠推行以往的“戰(zhàn)略模糊”政策，消極應(yīng)對臺?？赡艹霈F(xiàn)的危險局勢，未必能防止兩岸發(fā)生軍事沖突，中國大陸與臺灣各自內(nèi)部政治形勢的發(fā)展，很可能導(dǎo)致雙方均不顧美國的意愿，自行其事；或者因為“誤判”美國的意圖，單方面作出決定，最終將美國拖下水。美國決策層認(rèn)為，避免臺海軍事沖突和美被動卷入的根本出路，是兩岸達(dá)成可以持續(xù)一段時間的和平解決辦法。在經(jīng)過一段時間的醞釀以后，克林頓政府提出了所謂處理臺灣問題的“三個支柱”，即：“一個中國”、“和平解決”和“敦促兩岸對話（或談判）”。其特點是明確將“敦促兩岸對話”與“一個中國”和“和平解決”并列，作為美政策中的一項原則。1999年初克林頓政府利用紀(jì)念《與臺灣關(guān)系法》出臺20周年的時機，提出了以達(dá)成“過渡協(xié)議（interimagreements）”為主要特征的促談方針。

1999年2月間，美在臺協(xié)會主席卜睿哲發(fā)表了美對兩岸關(guān)系的五點方針，其要點是強調(diào)美堅持和平解決臺灣問題，以及“建設(shè)性且有意義的兩岸對話”是解決兩岸分歧的“最好方法”。3月24日，美負(fù)責(zé)東亞及太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿陸士達(dá)（StanleyO.Roth）發(fā)表講話稱：“與過去二十一年一樣，堅持和平化解中國與臺灣間分歧將繼續(xù)是美國未來政策的組成部分”，他聲稱兩岸對話中的創(chuàng)見會幫助“就任何困難話題達(dá)成過渡協(xié)議”。同時美助理國務(wù)卿幫辦謝淑麗(SusanShirk)在國會作證時，除了沒有直接使用“過渡協(xié)議”這個詞外，基本重復(fù)了陸士達(dá)的發(fā)言內(nèi)容。

他們的講話概括了美國政府的新方針，即努力創(chuàng)造一種環(huán)境，促使兩岸通過對話和談判，建立一個能夠在較長時期里維持臺海局勢穩(wěn)定的框架，使現(xiàn)狀得以繼續(xù)維持下去。美政府官員雖然一再聲稱，美不直接介入兩岸對話，但美實際上提出了對話的方向和內(nèi)容，即兩岸對話應(yīng)能保證臺灣海峽的和平，所謂“有價值、有意義的”協(xié)議，本質(zhì)上就是“政治性的”協(xié)議。

美國政策的變化是經(jīng)過一段時間醞釀的，而且在美國政府內(nèi)部和政策研究圈內(nèi)是有分歧的。從已經(jīng)表現(xiàn)出來的情況看，大致有三種意見：其一是“戰(zhàn)略明確，戰(zhàn)術(shù)模糊”，實際上是向所謂“戰(zhàn)略清楚”發(fā)展，只是不那么急劇而已。其二是“促談”，搞兩岸的“中程協(xié)議”，或“過渡性”的協(xié)議，以便能較長期地維持現(xiàn)狀。其三是“繼續(xù)模棱兩可”，不在兩岸之間進(jìn)行調(diào)解或表明偏向站在任何一方，“應(yīng)當(dāng)以和平作為其中心目標(biāo)”，。

美國各方的不同意見反應(yīng)美國政策調(diào)整的兩個特點。首先是美內(nèi)部在處理兩岸關(guān)系問題上已經(jīng)形成了基本的共識，即：（1）美國政策的重點應(yīng)放在維持臺灣海峽的和平與穩(wěn)定上；（2）維持臺海和平的最佳辦法是敦促兩岸自己達(dá)成有效的協(xié)議。正是因為存在這種共識，克林頓政府對李登輝（1999年7月9日）拋出“兩國論”表示強烈不滿，不僅克林頓政府指定李登輝是“麻煩制造者”，美一些媒體、思想庫也對臺灣當(dāng)局表示反感，美國會中也一度出現(xiàn)了對李的批評。卜睿哲（RichardBush）7月末和后來兩次訪臺，一方面是向李登輝說明美立場，同時每次都會見連戰(zhàn)、宋楚瑜和陳水扁等有希望當(dāng)選總統(tǒng)的人物，目的是使這些可能成為臺灣新領(lǐng)導(dǎo)人的政治人物不要誤解美國政策，謹(jǐn)慎處理兩岸關(guān)系。

需要指出的是，美國在“促談”的同時，也加強了預(yù)防中國大陸使用武力的措施。1999年2月，美國防部根據(jù)美國會1999財年撥款法案的要求，向國會提交了《臺灣海峽安全形勢》的報告。該報告聲稱，“臺海力量的動態(tài)平衡”無大變化，但預(yù)測到2005年中國將掌握導(dǎo)彈攻擊優(yōu)勢和保持空軍的優(yōu)勢。該報告出臺后，克林頓美國不斷通過外交渠道向中國大陸施加壓力，企圖影響中國的國防政策，阻止中國發(fā)展必要的軍事力量，特別是阻止中國發(fā)展針對臺灣的打擊力量。同時美國加強了有針對性地對臺銷售反導(dǎo)武器和空中攻擊武器，包括用于反導(dǎo)作戰(zhàn)的路基預(yù)警系統(tǒng)，AIM-120空—空導(dǎo)彈，等等。在克林頓執(zhí)政的最后一年，美國軍方開始全面調(diào)查臺灣的防務(wù)和武器裝備，為新一輪的大規(guī)模武器銷售提供所謂的依據(jù)。

美國國會中的反華勢力本來就對克林頓總統(tǒng)在中國宣布“三不”強烈不滿，因此特別注意利用所謂臺灣的“安全”大作文章?？肆诸D訪華后不久，美國會相繼通過了一些表示支持臺灣的議案，力圖限制和干預(yù)行政當(dāng)局處理臺灣問題的決策權(quán)。1999年3月24日，美參院外交委員會于提出了《加強臺灣安全法案》（TheTaiwanSecurityEnhancementAct）。2000年2月，美國眾院通過了這個法案。該法案的目的就是要強化美臺軍事關(guān)系，內(nèi)容包括增加美在臺協(xié)會臺北辦事處負(fù)責(zé)軍事技術(shù)的人員、增加高級軍官的交流、共同討論臺海安全形勢和戰(zhàn)術(shù)規(guī)劃、協(xié)助臺灣軍隊的訓(xùn)練和演習(xí)、設(shè)置軍事聯(lián)絡(luò)專線、加強對臺軍售等。美眾院的行動已經(jīng)產(chǎn)生了惡劣影響，助長了國會內(nèi)的反華聲勢，并向行政當(dāng)局施加壓力，進(jìn)一步加強對臺軍售。