煤氣田開(kāi)發(fā)和煤層氣抽取技術(shù)關(guān)系到能源安全和能源可持續(xù)發(fā)展。中國(guó)主要能源是煤，我國(guó)煤炭?jī)?chǔ)量豐富，但困擾我們的是煤炭礦難不斷。前一段時(shí)間山西屯蘭礦難，在瓦斯爆炸的前一秒鐘，所有的指標(biāo)檢測(cè)表現(xiàn)的還都是正常。發(fā)展這種可控制的煤層氣抽取的技術(shù)，對(duì)以后避免這種大的礦難有重大意義。

還有河流污染防治和管理技術(shù)。多少年來(lái)，淮河一直在污染。2008年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)最有支撐力的心臟地帶——長(zhǎng)三角地區(qū)發(fā)生太湖水體污染事件。水體污染的威脅，對(duì)于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活的破壞，非常清楚地通過(guò)太湖藍(lán)藻事件敲響警鐘了。所以，現(xiàn)在重大專項(xiàng)里就包括了水體污染防治和控制管理技術(shù)。諸如此類(lèi)，我就不展開(kāi)了。

大家擔(dān)心，一下子這么大力度的擴(kuò)張，會(huì)不會(huì)搞一些不應(yīng)該搞的項(xiàng)目？雖然現(xiàn)在有一個(gè)看起來(lái)大體合理的結(jié)構(gòu)導(dǎo)向，但在具體項(xiàng)目上，我認(rèn)為確實(shí)要特別加以注重，防止一些定位不準(zhǔn)、形式主義為主的項(xiàng)目。為此，國(guó)務(wù)院已經(jīng)發(fā)文，一年之內(nèi)地方不許再搞樓堂館所，一年之后也要從嚴(yán)審批。從擴(kuò)張方向大的結(jié)構(gòu)到具體項(xiàng)目選擇是否合理，關(guān)系到整個(gè)公共資源效率。4萬(wàn)億代表的公共資源，首先1.18萬(wàn)億的財(cái)政資金，然后是地方配套和財(cái)政資金拉動(dòng)的銀行貸款，這都是政府要特別考慮以充分發(fā)揮效益的寶貴資源。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，資源效益提高有非常重要的兩點(diǎn)：一是專家可行性決策。中國(guó)碰到的問(wèn)題就是可行性政策很多時(shí)候被轉(zhuǎn)變?yōu)榭膳哉摺Ｒ嬲匕芽尚行宰龊?，就要盡量避免少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人獨(dú)斷專行，用拍腦袋來(lái)定項(xiàng)目。事實(shí)證明，簡(jiǎn)單拍腦袋失誤的概率非常高，拍腦袋決定、拍胸脯做保證，拍屁股走人，我們一定要把這“三拍”從制度上加以控制。二是多重的內(nèi)外審計(jì)。所謂內(nèi)部審計(jì)，我們有相對(duì)獨(dú)立的力量，比如財(cái)政系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督，而且這三者要相對(duì)分離、各行其道、權(quán)力制衡。所謂外部審計(jì)，就是要有審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督、人大政協(xié)監(jiān)督等，保證項(xiàng)目資金能夠最大限度發(fā)揮效力。

第三，在稅制和稅收方面，積極推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅和稅制改革，服務(wù)長(zhǎng)期的社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換，同時(shí)對(duì)短期的調(diào)控發(fā)揮作用。從去年到今年，結(jié)構(gòu)性減稅有九大項(xiàng)，預(yù)測(cè)總體上今年減稅的資金規(guī)模是500億，加上去年，就是使企業(yè)和社會(huì)成員少承擔(dān)5000億以上的稅收負(fù)擔(dān)。這是財(cái)政為大局服務(wù)有必要采取的重要政策。但是，應(yīng)看到結(jié)構(gòu)性減稅的表述中隱含著不全面，只是單邊的一味的減稅。我認(rèn)為，在時(shí)機(jī)到來(lái)時(shí)，應(yīng)該考慮結(jié)構(gòu)性增稅。就像我在前面說(shuō)到的，資源稅收的向上調(diào)整應(yīng)該作為首選。還有關(guān)于個(gè)人所得稅，有關(guān)部門(mén)認(rèn)為個(gè)人所得稅起征點(diǎn)的提法不準(zhǔn)確，應(yīng)該叫作費(fèi)用扣除額。現(xiàn)在如果單獨(dú)把起征點(diǎn)提高，其實(shí)實(shí)際效果不太好。從2000提到3000，大部分工薪階層就不用交稅了，但每年個(gè)人省下來(lái)就幾十塊錢(qián)，能夠擴(kuò)大多少消費(fèi)？而按照現(xiàn)在九級(jí)超額累進(jìn)稅率來(lái)計(jì)算，富裕階層少交的稅要多得多。我們希望個(gè)人所得稅更多地發(fā)揮再調(diào)節(jié)、再分配的效益，合理的做法應(yīng)該是個(gè)綜合配套改革。從技術(shù)角度，能不能把九級(jí)超額累進(jìn)稅率設(shè)計(jì)處理成更合理的方式？另外一個(gè)很重要的因素是，能不能在改革里實(shí)行個(gè)人所得稅的分類(lèi)與綜合相結(jié)合。所謂分類(lèi)，先單獨(dú)處理比較復(fù)雜的資本利得，資本利得之外收入，無(wú)論是工資、獎(jiǎng)金，還是保費(fèi)、勞務(wù)、利息等所有收入?yún)R在一起超額累計(jì)征收。那么這需要什么前提條件?第一，居民身份證制度要覆蓋所有人，而且要有技術(shù)上的把握，每個(gè)人有一個(gè)唯一的終身不變的號(hào)碼。第二代身份證就考慮到這一點(diǎn)，增加了社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)碼的功能，同時(shí)應(yīng)該考慮這個(gè)號(hào)碼要成為個(gè)人納稅號(hào)碼。第二，在此基礎(chǔ)上，做到所有的金融系統(tǒng)實(shí)行實(shí)名制?，F(xiàn)在在銀行里辦理業(yè)務(wù)要出示身份證，但還不是真正的實(shí)名制，因?yàn)椴荒墚?dāng)場(chǎng)驗(yàn)證身份證的真?zhèn)?。第三，所有金融機(jī)構(gòu)計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)。一個(gè)號(hào)碼之下所有的收入合在一起，再超額累計(jì)增收?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，這些條件做不到短期內(nèi)到位。

我認(rèn)為，個(gè)人所得稅調(diào)整確實(shí)比較棘手。一方面大家有期待，另一方面有關(guān)部門(mén)意識(shí)到簡(jiǎn)單提高起征點(diǎn)不是好辦法。另外，征稅還要考慮家庭贍養(yǎng)系數(shù)。如果兩個(gè)人都有3000塊錢(qián)收入，其中一個(gè)人光桿，一人吃飽，全家不餓；而另一個(gè)人上有老、下有小，養(yǎng)了四五口人，同樣的征稅對(duì)他們公平嗎？應(yīng)該在征稅里引入世界上很多國(guó)家考慮的家庭贍養(yǎng)系數(shù)。然而，我國(guó)管理?xiàng)l件到得了位嗎？短期之內(nèi)難以想象。這些是在個(gè)人所得稅方面綜合在一起的難題。所以，我粗略預(yù)測(cè)，在這輪調(diào)控中，不能把個(gè)人所得稅作為主要的政策發(fā)力點(diǎn)。

第四，通過(guò)多方協(xié)同配合，積極推進(jìn)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)潛力政策融資。這也是溫家寶總理一開(kāi)始強(qiáng)調(diào)的，我們這次政府的成敗，要看能不能夠有效的拉動(dòng)社會(huì)資金、民間資本。1999年時(shí)，我們根據(jù)需要在長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債資金中拿出了為數(shù)可觀的一筆，用于大型技術(shù)企業(yè)技術(shù)改造。技術(shù)改造資金里一半用于貼息的技改支持。貼息是一個(gè)放大器，比如說(shuō)一個(gè)項(xiàng)目本身只能承擔(dān)5%的貸款利率，商業(yè)性貸款的要求是不貸10%就不進(jìn)入，那么就有5%的缺口。財(cái)政出錢(qián)把這5%的缺口填上，就相當(dāng)于拉動(dòng)了100%的資金量。5%的倒數(shù)是20，就是它的放大倍數(shù)，放大20倍；企業(yè)10%全貼，倒數(shù)是10倍，放大10倍，這種四兩撥千斤的調(diào)節(jié)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)下，我們要著力發(fā)展的最有價(jià)值的政策工具。

除了貼息之外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展過(guò)程中，BOT、TOT、BT、信用擔(dān)保等都已有所探討，在某些局部已經(jīng)有試驗(yàn)的。我們應(yīng)該積極把這些拉動(dòng)社會(huì)資金的工具效能往上提。我國(guó)的政策性金融體系到底何去何從，這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有解決好。十多年前就有這個(gè)概念，組建了三家國(guó)家級(jí)的政策性銀行，而中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議之后，大家都不再提政策性金融的概念了。2008年有幾個(gè)對(duì)我們震動(dòng)很大的事：汶川大地震后要災(zāi)后重建，亞洲金融危機(jī)之后的世界金融危機(jī)，中小企業(yè)普遍困難，要支持中小企業(yè)，要支持“三農(nóng)”，所有的銀行商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)都紛紛表態(tài)支持，但在運(yùn)行方面有沒(méi)有可持續(xù)的支持機(jī)制？沒(méi)有。因此，政治表態(tài)之后，實(shí)際的行動(dòng)跟政治表態(tài)必然是兩張皮。而且我認(rèn)為，不能過(guò)多責(zé)怪商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，必然要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。所以，現(xiàn)在銀行首選的是國(guó)債確定的項(xiàng)目，這也是政策效應(yīng)，是必然的連帶關(guān)系。那么，到底怎么支持中小企業(yè)？國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，像標(biāo)謗自由競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家美國(guó)，像老牌資本主義國(guó)家英國(guó)，都存在政府背景的中小企業(yè)局或者中小企業(yè)署，都有政策工具，比如貼息、信用擔(dān)保等。這些政策運(yùn)用都有規(guī)范的預(yù)算資金，通過(guò)預(yù)算程序來(lái)安排。

如果要從中長(zhǎng)期制度建設(shè)考慮，我個(gè)人的看法是不能回避怎么樣構(gòu)建好金融體系這個(gè)問(wèn)題。實(shí)際上中國(guó)地方政府過(guò)去已經(jīng)有大量的融資、地方借貸，拿到手資金做的都是政策導(dǎo)向的事。這種做法是按潛規(guī)則來(lái)做資源配置，透明度很低，可能產(chǎn)生的問(wèn)題比較多，但在現(xiàn)實(shí)生活里，確實(shí)有客觀必要性。這一輪調(diào)控有個(gè)進(jìn)步，在今年9500億的赤字安排里，有2000億是地方政府的。這2000億地方政府赤字靠什么彌補(bǔ)呢？靠發(fā)2000億的地方債，這是前所未有的?，F(xiàn)在地方債由財(cái)政部代理發(fā)行，地方省級(jí)預(yù)算安排資金到位，實(shí)際上就意味著地方由省級(jí)政府牽頭承擔(dān)還本付息，規(guī)范程度、透明度大大提高了。1998年后就有中央把資金轉(zhuǎn)給地方用的先例，但當(dāng)時(shí)叫作中央轉(zhuǎn)借地方。那么怎么做賬戶處理呢？就比照世界銀行的轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)賬目處理，這樣一來(lái)，中央預(yù)算不反映，地方預(yù)算也不反映，那么透明度和監(jiān)督制度框架的規(guī)范程度就不理想。我們充分肯定，這次進(jìn)步的發(fā)展方向就是要變堵為疏，逐步走到陽(yáng)光融資的狀態(tài)。盡管現(xiàn)行法律對(duì)地方政府不得在財(cái)政運(yùn)行中開(kāi)列赤字、不得發(fā)行地方債券、不得提供擔(dān)保等有明確規(guī)定，但許多地方政府早已通過(guò)注冊(cè)成立各種名目的投資公司或建設(shè)公司等搭建融資平臺(tái)，向金融部門(mén)借款，或向社會(huì)發(fā)行企業(yè)公司債或項(xiàng)目債?，F(xiàn)有的法律規(guī)范并沒(méi)有對(duì)這種變相的舉債做出實(shí)質(zhì)性的硬性約束，導(dǎo)致地方政府負(fù)債有許多理由，諸如加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興建大型公益項(xiàng)目、改善市容市貌等。我認(rèn)為，應(yīng)該開(kāi)前門(mén)、關(guān)后門(mén)、修圍墻。開(kāi)前門(mén)，已經(jīng)有一個(gè)很好的頭，就是地方債務(wù)概念樹(shù)立，財(cái)政代理發(fā)行。后門(mén)就是應(yīng)急程序，應(yīng)急程序平時(shí)是關(guān)閉的，特殊情況下急事急辦，特事特辦再啟動(dòng)它。修圍墻是杜絕其他東西。這樣才可能使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下分級(jí)財(cái)政題中應(yīng)有之意的地方財(cái)政債務(wù)有一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的、規(guī)范性較高、受監(jiān)督的運(yùn)行制度安排。這是關(guān)系到從中央到地方總體的政府行為規(guī)范化，以及又好又快發(fā)展局面的。

今天我講的基本內(nèi)容就是這些。謝謝。

（報(bào)告人系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)

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