雖然，我們不一定把幾個機(jī)構(gòu)整合到一起，成立一個人口健康委員會，但可以用“大部制”的思維來解決我們現(xiàn)在面臨的這些職能交叉、部門林立、相互指責(zé)的問題。這些問題在困擾著我們，但大家要注意，職能交叉、多門多頭管理，管理方式落后，都是一種表象，在表象后面更關(guān)鍵的是嚴(yán)重的部門利益。我們可以用三句話來概括這種現(xiàn)象的本質(zhì)：權(quán)利部門化、部門利益化、利益法定化。改革開放以后，涌現(xiàn)出大量的立法需求，政府部門主導(dǎo)這些立法過程。人大發(fā)布了那么多法律，國務(wù)院頒布了那么多行政性法規(guī)，有哪幾項是人大代表、人大委員會最先起草的呢？一個問題涉及到農(nóng)業(yè)，于是農(nóng)業(yè)部組織調(diào)研，拿出一個法律初稿，這個問題還涉及到教育，于是教育部進(jìn)行調(diào)研，拿出一個法律或法規(guī)的相關(guān)文本。這些初稿出來以后，在各個部門間傳遞、流轉(zhuǎn)，這個過程最終變成了一個部門利益博弈的過程，每個部門都站到自身利益立場，看這個文本是不是損害我這個部門的利益，如果損害的話，就會據(jù)理力爭。久而久之，公共政策的制定受到部門利益的嚴(yán)重影響，很多部門利益通過法律法規(guī)固化下來了。

我認(rèn)為，要解決這些問題，當(dāng)然辦法很多，其中“大部制”就是一種比較有效的辦法。從組織上進(jìn)行有效的整合，解決職能交叉、職能重疊問題，這樣對權(quán)利部門化、利益化，從組織手段上可以有效進(jìn)行控制。

我們現(xiàn)在是28個職能部門，叫做國務(wù)院的組成部門，如果加上國資委是29個，再加上國務(wù)院的19個直屬機(jī)構(gòu)和6個辦事機(jī)構(gòu)，總共53個機(jī)構(gòu)。這53個機(jī)構(gòu)里面，國務(wù)院的組成部分是28個，和西方發(fā)達(dá)國家比，和絕大多數(shù)國家政府的內(nèi)閣數(shù)相比，我們大概也是最多的。除此以外，國務(wù)院有將近上百個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，國務(wù)院西部開發(fā)辦、老年辦、綠化辦，一個辦上面都對應(yīng)一個領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下面是辦公室。這樣的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如果全部加起來的話，數(shù)量相當(dāng)龐大。

金融方面，我國現(xiàn)在管理金融的有三個會：中國證監(jiān)會、中國銀監(jiān)會、中國保監(jiān)會，而美國就設(shè)一個聯(lián)邦儲備委員會。

交通方面，美國管理交通方面的部門叫運(yùn)輸部，實際上絕大多數(shù)國家都叫運(yùn)輸部，管理公路、鐵路、空運(yùn)、甚至郵電。我們現(xiàn)在大概是四個部門在管理交通，鐵道部、交通部、國家民航總局、郵電局。

能源方面，我們有三個部委分別在管煤炭、石油、電，國家發(fā)改委有個能源局，是綜合的。

農(nóng)業(yè)方面，我們有農(nóng)業(yè)部、水利部、林業(yè)局。

文化方面，我們有文化部、廣電總局。廣電總局的功能從網(wǎng)絡(luò)傳輸來講與信息產(chǎn)業(yè)部重疊。過去廣電總局專門傳遞圖像，電信專門打電話傳遞聲音，現(xiàn)在三網(wǎng)融合了，哪一種網(wǎng)絡(luò)，不管電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)都可以傳遞信號、語音、圖像、視頻。

“大部制”改革的難點(diǎn)

下面我講第三個大問題，“大部制”改革的難點(diǎn)在哪里？

第一，“大部制”改革的目標(biāo)。關(guān)于改革的目標(biāo)，根據(jù)我對十七大報告的理解，“大部制”改革應(yīng)該在一個決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制框架中進(jìn)行，我們不能孤立地看“大部制”改革。這就意味著“大部制”的整體構(gòu)建要與政府的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)、相互制約，并在這個基礎(chǔ)上建立政府的權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

具體來講，“大部制”可能有兩種模式。一是在部和部之間，把一級政府的部門功能相對分化，有的部門專門行使決策權(quán)，有的部門專門行駛執(zhí)行權(quán)，有的部門專門行使監(jiān)督權(quán)。比如，《政府采購法》頒布實施以后，政府采購的政策制定歸財政部，財政部負(fù)責(zé)解釋《政府采購法》。但中央讓國家機(jī)關(guān)政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)放在國務(wù)院辦公廳下邊，國辦又委托國務(wù)院機(jī)關(guān)事物管理局代管，叫中央國家機(jī)關(guān)政府集中采購中心。為什么這樣呢？就是說，財政部制定政府采購的政策，但不能由財政部去執(zhí)行，否則就容易出現(xiàn)問題。為了使政府采購能夠良性發(fā)展，把政府采購的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分開，這就是典型的決策和執(zhí)行的分離。二是在一個大部制內(nèi)部，機(jī)構(gòu)的功能要進(jìn)行分化，有些機(jī)構(gòu)專門行使決策權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使執(zhí)行權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使監(jiān)督權(quán)。這實際類似于國外政府機(jī)構(gòu)實行決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離，執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以引入市場機(jī)制，實行彈性管理。

我認(rèn)為，我們對“大部制”內(nèi)涵的把握，應(yīng)該有這樣的意識，即政府內(nèi)部整體權(quán)力架構(gòu)的構(gòu)成，它更能體現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)相對分離、相互制約，體現(xiàn)“大部制”的思維。

第二，“大部制”改革的思路。按照我對十七大報告對下一步行政體制改革思路的理解，“大部制”改革的整體思路要這樣來考慮，要把調(diào)整政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位特別是有行政職能的事業(yè)單位的改革和“大部制”改革進(jìn)行統(tǒng)一考慮。就是說，有行政職能的事業(yè)單位將來很可能都改成“大部制”的執(zhí)行機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在深圳正在改革，把有行政職能的事業(yè)單位改造成法人治理結(jié)構(gòu)，改成法定機(jī)構(gòu)，法定機(jī)構(gòu)就是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

第三，“大部制”改革的難點(diǎn)究竟在哪里？我覺得難點(diǎn)有四個方面，這是我們下一步推進(jìn)“大部制”改革需要認(rèn)真研究的問題。

一是如何按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互協(xié)調(diào)、相互制約的改革思路構(gòu)建政府權(quán)力機(jī)構(gòu)和政府的運(yùn)行機(jī)制，為“大部制”改革提供保障。十七大報告提到大部制改革時，是放在“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”上的，這就意味著大部制的整體構(gòu)建要與政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)、相互制約，在這個基礎(chǔ)上建立權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。這可能是下一步機(jī)構(gòu)改革的難題。應(yīng)該把“大部制”改革放在權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整中來觀察和思考。

二是實行“大部制”以后，能不能有效遏制部門利益，也成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。過去部門之間互相還制約一下，現(xiàn)在把他們整合在一起，權(quán)力更大了，是不是部門利益會更加凸現(xiàn)？有人說，現(xiàn)在的發(fā)改委就是個超級部，發(fā)改委是不是一個“大部制”？我覺得不能簡單、片面地認(rèn)為“大部制”將導(dǎo)致更大的部門利益化，我也不認(rèn)為發(fā)改委這種模式就是“大部制”模式，恰恰相反，我認(rèn)為在下一步體制改革中需要認(rèn)真思考發(fā)改委的內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，要對它進(jìn)行適度的調(diào)整和改革，發(fā)改委究竟應(yīng)該如何存在，它的權(quán)力應(yīng)該如何運(yùn)行。2003年改革的時候，把國務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室也合并到發(fā)改委，當(dāng)時好多人就有微辭，他們認(rèn)為國家的體制改革辦公室應(yīng)該是超越部門利益的，如果把這樣的體改部門放到一個部的內(nèi)部，那么它拿改革方案的時候，就會受到部門利益的制約。還有，經(jīng)濟(jì)體制改革委員會曾經(jīng)是一個部，后來降成辦公室，2003年把它濃縮后放到發(fā)改委里面，變成發(fā)改委中的三個司?，F(xiàn)在很多專家多次呼吁，應(yīng)該把負(fù)責(zé)體制改革方案設(shè)計研究思路的機(jī)構(gòu)從一個部門中拿出來，這樣才能更加公平、正義、科學(xué)。