中國為什么進(jìn)行“大部制”改革

我要跟大家討論的第二個問題是，中國為什么進(jìn)行“大部制”改革？我們改革開放馬上就30年，行政體制改革一直沒有停止過，也取得了很大的成就，為什么現(xiàn)在要提出“大部制”這樣一種新的改革模式？在這里面，我想講三層意思。

第一，我們現(xiàn)在提出“大部制”這樣一種政府管理模式，從內(nèi)在來講，是中國市場化改革、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天的一種必然選擇。我們可以把這個問題放開來說。20世紀(jì)70年代末，中國開始搞改革開放，幾乎在同一時期，英國的撒切爾夫人執(zhí)政以后，在英國發(fā)動了政府改革。我們把1978年12月召開的黨的十一屆三中全會作為改革的標(biāo)志，英國撒切爾夫人是1979年6月開始在英國進(jìn)行政府改革。在我看來，英國的這次政府改革拉開了西方發(fā)達(dá)國家公共管理變革的序幕，改革快速地蔓延到全球，盡管各個國家的反應(yīng)程度不一樣，改革的內(nèi)容方式也有差異，但從整體上說，都被融入到了公共管理變革的潮流中。20多年來，公共管理變革中最重要的就是西方國家大刀闊斧對政府的組織架構(gòu)進(jìn)行了整合，裁減機(jī)構(gòu)、裁減人員，在政府管理中引入市場機(jī)制，推進(jìn)公共管理社會化、公共管理市場化等。

為什么20世紀(jì)70年代末在發(fā)達(dá)國家會發(fā)生這樣一場公共管理變革呢？我想，這和當(dāng)時他們面臨的大環(huán)境、大背景有聯(lián)系，我把這種改革的背景概括為三個壓力。一是社會壓力。政府遭遇到老百姓的巨大不信任。二是財政壓力。好多政府為了維持福利國家這樣一種管理模式，不斷舉債，最后政府債臺高筑。福利可以增加，但很難減少，而一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是波動型的，當(dāng)經(jīng)濟(jì)景氣的時候，可以給社會成員提供大量的福利；當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣的時候，福利又不能減少，所以政府只能舉債。為了緩解財政壓力，各國紛紛進(jìn)行改革。三是全球化的壓力。20世紀(jì)70年代末，世界經(jīng)濟(jì)一體化的端倪已經(jīng)顯露出來，很多國家為了使本國在激烈的競爭中不被淘汰，看到別的國家進(jìn)行公共管理改革，也紛紛進(jìn)行變革。就是在這樣一種大的背景下，這場公共管理變革持續(xù)的時間比較長，影響面也越來越廣。我認(rèn)為，“大部制”的管理模式，包括英國實(shí)行的在一個大部內(nèi)部把決策和執(zhí)行相對分開的這種管理上的探索，都是在公共管理變革中進(jìn)行的。所以，我認(rèn)為發(fā)達(dá)國家一般都是“大部制”管理。比如，原來日本的政府設(shè)有20個部門，通過公共變革整合以后，把主要的政府機(jī)構(gòu)調(diào)整為12個。現(xiàn)在，美國的主要政府部門是15個，英國是17個。美國的農(nóng)業(yè)部相當(dāng)于中國的農(nóng)業(yè)部、水利部、林業(yè)局，是一個大農(nóng)業(yè)的概念。目前西方發(fā)達(dá)國家中，法國的政府機(jī)構(gòu)有21個，這個數(shù)算是比較多的。和他們相比，我們中國的機(jī)構(gòu)設(shè)置明顯多得多。

第二，我們現(xiàn)在推行“大部制”管理，是對我們過去行政管理體制改革的總結(jié)。我們從1982年開始就搞行政管理體制改革，改革開放將近30年，我們的行政體制改革幾乎沒有停止過，幾乎每屆政府都搞一次行政管理體制改革。改革的成就還是非常大的，改革整體呈現(xiàn)一個螺旋式上升的趨勢。改革不可能一步到位，每次改革面臨的環(huán)境都不一樣，每次改革面臨的問題也不一樣，但整體上說，通過這些改革，使中國政府大體上從一個適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)管理的政府緩慢轉(zhuǎn)向了基本能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)管理的政府。如果沒有這樣的機(jī)構(gòu)改革的話，中國不可能會取得這么大的成就，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與政府的有效治理肯定是分不開的。

但這種改革的過程對中國來說是很痛苦的，原因就是我們過去搞了30年的計劃經(jīng)濟(jì)，基本的政府管理模式就是部門管理，什么都靠國家的計劃，社會需要什么，我生產(chǎn)什么，社會需要多少，我生產(chǎn)多少，沒有市場化的調(diào)撥，沒有市場行為，靠計劃調(diào)撥。但是實(shí)踐證明，計劃經(jīng)濟(jì)是條死胡同，我們的經(jīng)濟(jì)不能有效發(fā)展，產(chǎn)品越來越單一，整個社會沒有活力，老百姓的積極性調(diào)動不起來。改革開放的30年，也是我們改革以往那種部門管理、條條專政管理模式的30年，我們通過五次行政管理體制改革，不斷調(diào)整政府機(jī)構(gòu)。從1982年到2003年的改革，每次都裁減機(jī)構(gòu)、裁減人員。比如，1998年改革，改革以前，國務(wù)院有40個部，通過1998年這次改革，我們一下砍掉了11個部委，幾乎把國務(wù)院直接管理的機(jī)械工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、石油化學(xué)工業(yè)部等部委全部撤銷了，只保留了一個國防科技工業(yè)管理委員會，組建了信息產(chǎn)業(yè)部。因?yàn)楫?dāng)時我們要使國有企業(yè)逐步走向市場，這就首先得解決國務(wù)院機(jī)構(gòu)的問題。經(jīng)過一年多的轉(zhuǎn)換，當(dāng)年主要的部委都變成了社會中介機(jī)構(gòu)，叫機(jī)械工業(yè)聯(lián)合會、輕工總會、紡織總會。

這種改革難度非常大，那不只是一個部的機(jī)構(gòu)問題，每個部下面都有很多事業(yè)單位，還管著那么多大學(xué)和分散在全國各地的研究院、研究所，所以我們1998年撤銷這些部委以后，還進(jìn)行了教育體制改革、科技體制改革，除了外交部這個特殊部委以外，部委不再管理大學(xué)，部屬大學(xué)要么下放到地方，要么交給教育部。如果沒有1998年那次大刀闊斧的改革，政企分開都走不到今天。原來主要有國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、財政部、中國人民銀行四個部委管理宏觀調(diào)控，2003年把國家經(jīng)貿(mào)委撤銷，把宏觀調(diào)控職能劃給新組建的發(fā)改委，把內(nèi)貿(mào)職能劃給新組建的商務(wù)部，然后成立一個專門管理國有資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)——國資委。

我講這些是為了讓大家明白，改革不可能一步到位，必須有一個慢慢的轉(zhuǎn)化過程。比如，中國市場化改革，從1992年明確市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)到現(xiàn)在，市場經(jīng)濟(jì)越來越成熟，所以政府的管理架構(gòu)改革是適應(yīng)市場化改革的內(nèi)在需求的。

現(xiàn)在，我們提出實(shí)行“大部制”管理，雖然更多地是借鑒西方國家的管理經(jīng)驗(yàn)，但也是我們市場化改革內(nèi)在的必然要求，也有我們改革開放的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，現(xiàn)在實(shí)行“大部制”管理，時機(jī)上是比較成熟的。

第三，從我們目前政府管理面臨的問題來講，實(shí)行“大部制”管理是一種解決問題的有效途徑。大家可能會說，你前面不是講了我們進(jìn)行五次行政體制改革，政府改革取得了很大成就嗎？怎么現(xiàn)在政府改革還會成為諸多矛盾的焦點(diǎn)和重點(diǎn)呢？實(shí)際上，2005年中央在制定“十一五”戰(zhàn)略規(guī)劃時就曾明確地講，未來行政管理體制改革將成為全面深化改革和擴(kuò)大對外開放的關(guān)鍵。為什么中央在2005年做出這樣的判斷？我的看法是，盡管過去我們的改革取得了巨大的成就，但隨著市場化改革的深入，現(xiàn)在矛盾越來越集中到政府，政府深層次的問題還沒有得到有效解決，所以改革越是進(jìn)入攻堅階段，社會矛盾就越突出，政府的問題也充分暴露出來。

如果沒有行政體制改革的進(jìn)一步深入、深化，其他的改革很難繼續(xù)推進(jìn)。政府面臨的問題很多，政府職能轉(zhuǎn)變之后，自身改革落后，政府的社會管理、公共服務(wù)職能薄弱，這是群眾反映比較集中的問題之一。其次是政府多門多頭管理，交叉重疊，辦事效率低，管理方式落后，這是第二個比較突出的問題。還有，中央多次強(qiáng)調(diào)，直到現(xiàn)在，關(guān)系到老百姓切身利益的問題還沒有得到很好解決，再加上政府熱衷于政績，法制觀念淡漠，甚至出現(xiàn)權(quán)力濫用，有明顯的腐敗現(xiàn)象。這些問題，都是我們政府管理面臨的比較突出的問題，是跟“大部制”管理密切聯(lián)系的。

我可以舉個例子，2007年“兩會”期間，代表們對衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管等機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)性質(zhì)相近，管理方式落后，反應(yīng)就很強(qiáng)烈。首先因?yàn)檫@些年出現(xiàn)嚴(yán)重的看病難問題，老百姓看不起病，藥價太高，普通人看不起?。黄浯问浅霈F(xiàn)嚴(yán)重的假藥現(xiàn)象，食品藥品管理局的一把手都被判死刑了，這些問題在國內(nèi)外影響都非常大，大家就把問題歸結(jié)到管理體制上了。