大家好，非常高興和大家一起討論“大部制”和“大部制”改革的問(wèn)題。自從黨的十七大講了“大部制”改革以后，學(xué)界、政界對(duì)“大部制”改革都給予了很多的關(guān)注。今天我們大體討論三個(gè)問(wèn)題，一是如何理解“大部制”以及“大部制”改革；二是討論一下中國(guó)在目前的條件下，為什么要進(jìn)行“大部制”的改革，推進(jìn)“大部制”有什么重要意義；三是“大部制”改革的難點(diǎn)在哪里，改革的整體推進(jìn)策略是什么。

如何理解“大部制”以及“大部制”改革

首先，我們了解一下“大部制”的基本內(nèi)涵。

關(guān)于“大部制”的含義，過(guò)去我們沒(méi)有嚴(yán)格的界定，但黨的十七大在部署未來(lái)的行政管理體制改革中明確指出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制”，這是一種有別于以往改革的新思路，為今后的行政管理體制改革指明了方向。我想，我們對(duì)“大部制”這種管理模式、管理體制可以這樣理解：所謂大部門(mén)體制，或叫“大部制”，就是在政府的部門(mén)設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，相對(duì)集中，由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率、降低行政成本的目標(biāo)。“大部制”基本上就是把那些有計(jì)劃的部門(mén)管理、條條管理改成整體上的宏觀管理，減少政府和政府部門(mén)對(duì)微觀領(lǐng)域的過(guò)多干預(yù)。

從全球范圍看，“大部制”這種管理模式是市場(chǎng)化程度比較高的國(guó)家普遍使用的管理模式。當(dāng)代西方市場(chǎng)化程度比較高的發(fā)達(dá)國(guó)家，絕大多數(shù)的政府管理都是大部門(mén)制的，大交通、大農(nóng)業(yè)、大金融、大文化等。在我看來(lái)，這種“大部制”的管理模式與西方國(guó)家從20世紀(jì)70年代以后進(jìn)行的公共管理變革是緊密聯(lián)系在一起的，比如英國(guó)在實(shí)行“大部制”管理時(shí)，率先創(chuàng)立了決策和執(zhí)行的分離，即在一個(gè)大部里面，有的部門(mén)專(zhuān)門(mén)行使決策權(quán)，有的部門(mén)專(zhuān)門(mén)行使執(zhí)行權(quán)。行使這些權(quán)力的機(jī)構(gòu)，可以適度引入市場(chǎng)化的機(jī)制，實(shí)行市場(chǎng)化的管理，對(duì)內(nèi)部的業(yè)務(wù)進(jìn)行分化。

接下來(lái)，我們需要討論“大部制”這種管理模式的優(yōu)勢(shì)在哪里？我覺(jué)得整體考慮的話，“大部制”的管理優(yōu)勢(shì)大體表現(xiàn)在三個(gè)層面。

第一，這種管理模式能夠最大限度地減少部門(mén)、機(jī)構(gòu)的數(shù)量，降低行政管理成本。如果說(shuō)一個(gè)政府設(shè)置了很多部門(mén)，則每個(gè)部門(mén)都需要設(shè)管理人事、管理后勤的辦公機(jī)構(gòu)；而如果說(shuō)部門(mén)設(shè)置比較少，部門(mén)業(yè)務(wù)范圍大一些，后勤保障這塊兒只要一套就夠了，從整體講可以減少政府部門(mén)、政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量，能夠有效地控制政府的規(guī)模，降低行政管理成本。

第二，實(shí)行“大部制”的管理模式，能夠有效避免政府間或者政府部門(mén)間由于職能劃分過(guò)細(xì)導(dǎo)致的職能交叉、職能重疊并由此產(chǎn)生的大量政府多門(mén)多頭管理的問(wèn)題，這是“大部制”的第二個(gè)優(yōu)勢(shì)，也是核心的優(yōu)勢(shì)。以中國(guó)為例，我們過(guò)去是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，從政府這個(gè)角度來(lái)講，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理的差異主要在于部門(mén)管理和大的行業(yè)管理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，有一個(gè)行政事務(wù)出現(xiàn)，就設(shè)一個(gè)部門(mén)，叫條條專(zhuān)制。而“大部制”是一種宏觀管理，是一個(gè)大的行業(yè)領(lǐng)域的管理。比如，過(guò)去機(jī)械工業(yè)部設(shè)到九個(gè)，叫一機(jī)部、二機(jī)部、三機(jī)部、四機(jī)部到九機(jī)部，有管導(dǎo)彈的，有管火箭的，有管衛(wèi)星的，還有管常規(guī)武器的?，F(xiàn)在我們連一個(gè)機(jī)械工業(yè)部都沒(méi)了，這個(gè)改革變化是非常大的。

第三，“大部制”可以解決以往部門(mén)之間溝通難、協(xié)調(diào)難的問(wèn)題。比如，過(guò)去要解決一個(gè)涉及面廣的復(fù)雜問(wèn)題時(shí)，總是主管部門(mén)要抓一下，其他相關(guān)部門(mén)也要維護(hù)自己的利益，發(fā)表不同的意見(jiàn)，相互之間會(huì)切磋很久，溝通非常困難，導(dǎo)致很多公共政策制定周期非常長(zhǎng)。當(dāng)然，辦事溝通難、效率低、成本高，這在一定程度上是由于部門(mén)利益在作祟，所以，現(xiàn)在社會(huì)上有些人認(rèn)為，一種公共政策的制定過(guò)程實(shí)際上變成了部門(mén)間利益的博弈過(guò)程。實(shí)行“大部制”管理以后，很多問(wèn)題在一個(gè)部門(mén)內(nèi)部協(xié)調(diào)，要比部門(mén)間協(xié)調(diào)相對(duì)容易得多。

前面我講了兩點(diǎn)，一個(gè)是“大部制”本身的含義，一個(gè)是“大部制”這種管理模式的自身優(yōu)勢(shì)，在了解這兩個(gè)基礎(chǔ)性的問(wèn)題之后，我們?cè)儆懻?ldquo;大部制”改革。

我的理解，所謂“大部制”改革，就是要調(diào)整政府部門(mén)之間的職能和管轄范圍，那些職能相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府機(jī)構(gòu)，經(jīng)過(guò)合并、重組整合為一個(gè)大的政府機(jī)構(gòu)，使這個(gè)政府部門(mén)管轄的范圍相對(duì)比較寬，側(cè)重于橫向的宏觀管理，避免和減少政府部門(mén)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的過(guò)多干預(yù)。我認(rèn)為，十七大報(bào)告對(duì)我們未來(lái)的行政管理體制提出很多有形的思路。比如，過(guò)去我們五次行政體制改革，幾乎每次都說(shuō)到“精簡(jiǎn)、效能、統(tǒng)一”的原則，但十七大報(bào)告講到下一步行政體制改革，就沒(méi)再提這六個(gè)字，而是強(qiáng)調(diào)要通過(guò)改革構(gòu)建服務(wù)型政府，行政體制改革要從整體上推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)“大部制”管理，強(qiáng)調(diào)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相互分離、相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督。

和過(guò)去相比，十七大報(bào)告對(duì)下一步行政體制改革的整體思路有比較大的變化，這種變化反應(yīng)了我們中國(guó)經(jīng)過(guò)將近30年的發(fā)展以后，黨和國(guó)家將針對(duì)政府存在的問(wèn)題、政府面臨的環(huán)境在整體改革上采取重大舉措。這些改革，將主要集中在政府內(nèi)部，但實(shí)際上未來(lái)發(fā)展的方向也可能不僅僅局限在政府內(nèi)部。比如，中紀(jì)委和監(jiān)察部很早就實(shí)行合署辦公了，中紀(jì)委是黨的機(jī)構(gòu)，監(jiān)察部是政府的職能部門(mén)，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)合到一起以后，在抓黨風(fēng)廉政建設(shè)、對(duì)政府官員、政府機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行監(jiān)察這方面發(fā)揮了比較好的作用。所以，雖然未來(lái)“大部制”管理主要在政府內(nèi)部，但不排除跨黨政的可能。

有人說(shuō)，我們是不是應(yīng)該把專(zhuān)門(mén)行使監(jiān)督的省級(jí)機(jī)構(gòu)放到人大，這樣可能對(duì)政府的節(jié)度會(huì)更大。比如，人事部、中組部，都是管人事、干部選拔的，是不是這兩個(gè)部門(mén)也可以像中紀(jì)委和監(jiān)察部那樣合署辦公？雖然不一定這樣來(lái)搞，但我認(rèn)為這也是一種“大部制”的思維，原因很簡(jiǎn)單，中國(guó)是共產(chǎn)黨執(zhí)政的國(guó)家，我們過(guò)去強(qiáng)調(diào)黨政分開(kāi)，但近年來(lái)，在很多方面都呈現(xiàn)出黨政合一的趨勢(shì)。我們應(yīng)該考慮怎樣做對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更有效，更有利于國(guó)家管理、公共治理，這是我們的基本出發(fā)點(diǎn)。