大家好，非常高興和大家一起討論“大部制”和“大部制”改革的問題。自從黨的十七大講了“大部制”改革以后，學(xué)界、政界對“大部制”改革都給予了很多的關(guān)注。今天我們大體討論三個問題，一是如何理解“大部制”以及“大部制”改革；二是討論一下中國在目前的條件下，為什么要進行“大部制”的改革，推進“大部制”有什么重要意義；三是“大部制”改革的難點在哪里，改革的整體推進策略是什么。

如何理解“大部制”以及“大部制”改革

首先，我們了解一下“大部制”的基本內(nèi)涵。

關(guān)于“大部制”的含義，過去我們沒有嚴格的界定，但黨的十七大在部署未來的行政管理體制改革中明確指出，要“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”，這是一種有別于以往改革的新思路，為今后的行政管理體制改革指明了方向。我想，我們對“大部制”這種管理模式、管理體制可以這樣理解：所謂大部門體制，或叫“大部制”，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目標。“大部制”基本上就是把那些有計劃的部門管理、條條管理改成整體上的宏觀管理，減少政府和政府部門對微觀領(lǐng)域的過多干預(yù)。

從全球范圍看，“大部制”這種管理模式是市場化程度比較高的國家普遍使用的管理模式。當代西方市場化程度比較高的發(fā)達國家，絕大多數(shù)的政府管理都是大部門制的，大交通、大農(nóng)業(yè)、大金融、大文化等。在我看來，這種“大部制”的管理模式與西方國家從20世紀70年代以后進行的公共管理變革是緊密聯(lián)系在一起的，比如英國在實行“大部制”管理時，率先創(chuàng)立了決策和執(zhí)行的分離，即在一個大部里面，有的部門專門行使決策權(quán)，有的部門專門行使執(zhí)行權(quán)。行使這些權(quán)力的機構(gòu)，可以適度引入市場化的機制，實行市場化的管理，對內(nèi)部的業(yè)務(wù)進行分化。

接下來，我們需要討論“大部制”這種管理模式的優(yōu)勢在哪里？我覺得整體考慮的話，“大部制”的管理優(yōu)勢大體表現(xiàn)在三個層面。

第一，這種管理模式能夠最大限度地減少部門、機構(gòu)的數(shù)量，降低行政管理成本。如果說一個政府設(shè)置了很多部門，則每個部門都需要設(shè)管理人事、管理后勤的辦公機構(gòu)；而如果說部門設(shè)置比較少，部門業(yè)務(wù)范圍大一些，后勤保障這塊兒只要一套就夠了，從整體講可以減少政府部門、政府機構(gòu)的數(shù)量，能夠有效地控制政府的規(guī)模，降低行政管理成本。

第二，實行“大部制”的管理模式，能夠有效避免政府間或者政府部門間由于職能劃分過細導(dǎo)致的職能交叉、職能重疊并由此產(chǎn)生的大量政府多門多頭管理的問題，這是“大部制”的第二個優(yōu)勢，也是核心的優(yōu)勢。以中國為例，我們過去是計劃經(jīng)濟，從政府這個角度來講，計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟管理的差異主要在于部門管理和大的行業(yè)管理。計劃經(jīng)濟條件下，有一個行政事務(wù)出現(xiàn)，就設(shè)一個部門，叫條條專制。而“大部制”是一種宏觀管理，是一個大的行業(yè)領(lǐng)域的管理。比如，過去機械工業(yè)部設(shè)到九個，叫一機部、二機部、三機部、四機部到九機部，有管導(dǎo)彈的，有管火箭的，有管衛(wèi)星的，還有管常規(guī)武器的?，F(xiàn)在我們連一個機械工業(yè)部都沒了，這個改革變化是非常大的。

第三，“大部制”可以解決以往部門之間溝通難、協(xié)調(diào)難的問題。比如，過去要解決一個涉及面廣的復(fù)雜問題時，總是主管部門要抓一下，其他相關(guān)部門也要維護自己的利益，發(fā)表不同的意見，相互之間會切磋很久，溝通非常困難，導(dǎo)致很多公共政策制定周期非常長。當然，辦事溝通難、效率低、成本高，這在一定程度上是由于部門利益在作祟，所以，現(xiàn)在社會上有些人認為，一種公共政策的制定過程實際上變成了部門間利益的博弈過程。實行“大部制”管理以后，很多問題在一個部門內(nèi)部協(xié)調(diào)，要比部門間協(xié)調(diào)相對容易得多。

前面我講了兩點，一個是“大部制”本身的含義，一個是“大部制”這種管理模式的自身優(yōu)勢，在了解這兩個基礎(chǔ)性的問題之后，我們再討論“大部制”改革。

我的理解，所謂“大部制”改革，就是要調(diào)整政府部門之間的職能和管轄范圍，那些職能相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府機構(gòu)，經(jīng)過合并、重組整合為一個大的政府機構(gòu)，使這個政府部門管轄的范圍相對比較寬，側(cè)重于橫向的宏觀管理，避免和減少政府部門對微觀經(jīng)濟的過多干預(yù)。我認為，十七大報告對我們未來的行政管理體制提出很多有形的思路。比如，過去我們五次行政體制改革，幾乎每次都說到“精簡、效能、統(tǒng)一”的原則，但十七大報告講到下一步行政體制改革，就沒再提這六個字，而是強調(diào)要通過改革構(gòu)建服務(wù)型政府，行政體制改革要從整體上推進，強調(diào)“大部制”管理，強調(diào)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相互分離、相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督。

和過去相比，十七大報告對下一步行政體制改革的整體思路有比較大的變化，這種變化反應(yīng)了我們中國經(jīng)過將近30年的發(fā)展以后，黨和國家將針對政府存在的問題、政府面臨的環(huán)境在整體改革上采取重大舉措。這些改革，將主要集中在政府內(nèi)部，但實際上未來發(fā)展的方向也可能不僅僅局限在政府內(nèi)部。比如，中紀委和監(jiān)察部很早就實行合署辦公了，中紀委是黨的機構(gòu)，監(jiān)察部是政府的職能部門，這兩個機構(gòu)合到一起以后，在抓黨風(fēng)廉政建設(shè)、對政府官員、政府機構(gòu)的行為進行監(jiān)察這方面發(fā)揮了比較好的作用。所以，雖然未來“大部制”管理主要在政府內(nèi)部，但不排除跨黨政的可能。

有人說，我們是不是應(yīng)該把專門行使監(jiān)督的省級機構(gòu)放到人大，這樣可能對政府的節(jié)度會更大。比如，人事部、中組部，都是管人事、干部選拔的，是不是這兩個部門也可以像中紀委和監(jiān)察部那樣合署辦公？雖然不一定這樣來搞，但我認為這也是一種“大部制”的思維，原因很簡單，中國是共產(chǎn)黨執(zhí)政的國家，我們過去強調(diào)黨政分開，但近年來，在很多方面都呈現(xiàn)出黨政合一的趨勢。我們應(yīng)該考慮怎樣做對中國經(jīng)濟社會發(fā)展更有效，更有利于國家管理、公共治理，這是我們的基本出發(fā)點。