現(xiàn)在的問題，從國家層面講，口徑也不太清楚。財政學就是口徑學，是吧？財政部的同志講，我可以在口徑上給你做文章，可以說多了，也可以說少了，口徑我換著用，你弄不明白。在湖北，一個鄉(xiāng)長給我講，有村民找他，說鄉(xiāng)長，總理可在人代會上講了，今年中央給農(nóng)業(yè)的錢是三千三百九十多個億，快三千四百億了，咱們?nèi)珖瓦@么點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，三萬多，不到四萬個，一個鄉(xiāng)怎么也得八九百萬吧，鄉(xiāng)長你去領(lǐng)那錢去。鄉(xiāng)長給我說，我到哪兒去領(lǐng)錢？我說這就是財政的口徑問題。財政支農(nóng)并不是說把現(xiàn)金發(fā)給你，這個錢是要投在養(yǎng)人、養(yǎng)機構(gòu)上。越是落后的地方，養(yǎng)人養(yǎng)機構(gòu)的比例越高，財政的錢基本上70%—80%都養(yǎng)人養(yǎng)機構(gòu)了。咱們還有一千個縣是財政困難縣，一千個縣叫吃飯財政，其中少部分是要飯財政，是有錢養(yǎng)兵沒錢打仗那種局面，不要說搞建設了。這種狀況下，人能活著，干不了事，出差都出不了遠門，出去回不來了，因為錢不夠。

所以呢，這里面還是需要把這個口徑講清楚，還是要解決事權(quán)和財權(quán)的問題。事權(quán)在你手里，一級事權(quán)跟著一個財權(quán)，你不能說我沒這財權(quán)，這事權(quán)都是我的。這個體制弊端太多，實際運行當中問題太多，包括像解決縣鄉(xiāng)財力不足的問題，這當然跟稅制有關(guān)系了。完善財政轉(zhuǎn)移支付方式的問題，比如說一般性支付和財力性支付和專項支付，我們過去是專項支付多，財政給你點錢，告訴你這點錢是造這杯子的，那點錢是種這茶葉的，你不能干別的。那么，我這兒不需要杯子，我這兒不需要茶葉，怎么辦呢？財政怎么支持？ 2006年財政全國給農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移支付是一萬個億，這里面50%是一般性轉(zhuǎn)移支付。比例提高了，但是這50%夠不夠？從實際情況看還是不夠。所以，這個財政支農(nóng)長效機制是非常重要的。現(xiàn)在財政非常強調(diào)它的公益性，因為財政的錢只能用于公益事業(yè)，財政的錢也是一種寶貴的資源。怎么利用這種寶貴的資源，怎么拓展財政工具的公益性，將是我們實踐當中探討、分析和試驗的一個課題。

縣鄉(xiāng)綜合改革也是一項制度性的建設，也是長效機制的重要內(nèi)容。重點是鄉(xiāng)一級政府職能的轉(zhuǎn)變，縣一級主要是一個財政體制的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變是縣鄉(xiāng)綜合改革的一個很重要的組成。鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變基本只能是公共服務、社會管理，為經(jīng)濟發(fā)展提供市場條件，提供法律條件。所以，現(xiàn)在正在和以后未來幾年這個綜合改革完成的過程當中，恐怕都要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的職能轉(zhuǎn)變下大力量。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政、錢是中央財政轉(zhuǎn)移支付，就不讓你去向農(nóng)民收錢了，政府給你的錢你就是做社會管理、公共服務，沒有讓你去做投資。

政府層級的設計也是引起爭論較多的。咱們改革28年以來，回過頭一看，多出來兩級政府，多出來兩級財政。所以，現(xiàn)在財政的層級多，是中央、省、地、市、縣、鄉(xiāng)五級政府，這在全球都沒有。現(xiàn)在五級政府五級財政管理制度造成運行成本非常高。你就得養(yǎng)人，就得養(yǎng)機構(gòu)，就得審批。到底怎么改，現(xiàn)在也在討論。有的主張鄉(xiāng)一級政府給去掉，說鄉(xiāng)一級政府沒用，除了增加費用以外，效果不好。但是呢，中國這么大，人口這么多，農(nóng)村這么多，農(nóng)民這么多，管理幅度這么大，你如果把它取消了行不行？中央基本的思路就是要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的建設，要推行綜合改革，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。你別整天就是招商引資，這不是你的事，你給招商引資創(chuàng)造條件，搞好社會管理，提供好公益服務，這是你的事。當然，這需要過渡。經(jīng)濟發(fā)展還得關(guān)照，要不然這鄉(xiāng)到底怎么建設？但是，它的職能是需要慢慢慢慢轉(zhuǎn)變過來的，因為你的財政關(guān)系不一樣，政府的職能應該說是一個最長效的機制。新農(nóng)村的建設，和諧社會的建設，沒有這些制度基礎(chǔ)根本談不上。那么，能不能有不同的方式？現(xiàn)在也正在探討。比如，我去珠三角，鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力很強，發(fā)展作用大，就很難取消它。但是，我到河南商丘，鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)長就跟我說，我們一不收費，二不收稅，連收錢都沒處收，七站八所也沒有錢養(yǎng)，所以干脆把我們?nèi)∠怂懔?。每地情況都不一樣，現(xiàn)在還在探索，一刀切肯定不行。但是，這個行政的設置是政治體制，政治體系應該全國是一致的。

再有，比如說現(xiàn)在征地制度的改革。現(xiàn)在國土部已經(jīng)開始出臺了一些政策。比如規(guī)定：為了招商引資，零地價、負地價被禁止，再這么做就是違法。這就是征地用地方面的一些制度。但是我跑了這么多地方，感覺地方的領(lǐng)導對國家的征地用地制度有意見：你限制這么死，我沒法發(fā)展，這里的矛盾怎么解決，怎么處理？這里面到底怎么弄？我想恐怕任務非常重。我們現(xiàn)在這種征地制度是不是合理？現(xiàn)在看得出來，現(xiàn)在的征地制度肯定是不合理的，最明顯的是在損害農(nóng)民利益，損害農(nóng)民集體的利益。把這個利益犧牲掉一部分，是不是對我們的建設發(fā)展這個制度就有激勵作用呢？也未必。我們現(xiàn)在征用土地成本過低也造成浪費。現(xiàn)在像我們這樣土地稀缺的國家，土地浪費的程度遠遠高于那些發(fā)達國家?；蛘叻催^來說，我們土地利用的程度遠遠低于那些發(fā)達國家。我們占著一塊地，一平方公里能出多少產(chǎn)值，能容納多少就業(yè)，這都有指標的。國土資源部在考慮這些指標體系，要考核的。所以，用地制度問題、征地制度的改革恐怕也是長效機制里面一個非常重要的方面。

第五，建立農(nóng)民合作組織。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》已經(jīng)出臺，2007年7月1日生效。全國現(xiàn)在有15萬個合作社，但是其中70%是協(xié)會，還不是真正意義上的合作社。怎么推動和鼓勵農(nóng)民自己組織這個合作社？需要政府引導。因為全國情況確實不一樣，從現(xiàn)在的情況看，咱們的合作組織基本上還是政府主導型，政府在這里面張羅，有供銷社的，有科協(xié)的，科協(xié)為主的，供銷社為主的，也有信用社在折騰這事，也有地方政府做這個事，經(jīng)管站做這個事。怎么按照法律，按照實際需求把農(nóng)民組織起來是一個難題。這不是過去搞的集體化，不是過去搞人民公社，完全兩個概念，這是一個合作理論，就是說，咱們講家庭經(jīng)營、合作、服務體系，加上政府的支持系統(tǒng)。政府的責任是按照我們農(nóng)民實際的需求推動和鼓勵農(nóng)民自己組織合作社，在政府的支持下將我們傳統(tǒng)的家庭經(jīng)營盡快轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。

最后，還是二元體制的問題。這里面最主要的一個是就業(yè)，一個是社會保障問題。最后，我再次強調(diào)一下農(nóng)村的就業(yè)和社會保障問題。這是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的兩個最主要問題。拿農(nóng)村就業(yè)問題來說，社會對農(nóng)民就業(yè)的問題就經(jīng)過了一個認識過程，我們可以回想一下，上世紀90年代中后期時，城市對農(nóng)民是排斥的，后來慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)槿菁{，再后來認識到農(nóng)民工的重要作用。到了2005年，國務院五號文件則專門講農(nóng)民就業(yè)的問題、城市政策的問題。可以說，現(xiàn)在政府在逐步推廣一些引導農(nóng)民就業(yè)的規(guī)范性文件，以最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動就業(yè)制度。正如農(nóng)村的就業(yè)問題一樣，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改變過程也不是一天就能實現(xiàn)的，這是一個探討和實際運作的過程。

時間比較短，大體上就講這么多，謝謝大家！

（根據(jù)“宣講家”網(wǎng)站報告錄音整理，未經(jīng)本人審閱，小標題為編者加

報告人系國務院發(fā)展中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長）

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