現(xiàn)在的問題，從國家層面講，口徑也不太清楚。財(cái)政學(xué)就是口徑學(xué)，是吧？財(cái)政部的同志講，我可以在口徑上給你做文章，可以說多了，也可以說少了，口徑我換著用，你弄不明白。在湖北，一個(gè)鄉(xiāng)長給我講，有村民找他，說鄉(xiāng)長，總理可在人代會上講了，今年中央給農(nóng)業(yè)的錢是三千三百九十多個(gè)億，快三千四百億了，咱們?nèi)珖瓦@么點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，三萬多，不到四萬個(gè)，一個(gè)鄉(xiāng)怎么也得八九百萬吧，鄉(xiāng)長你去領(lǐng)那錢去。鄉(xiāng)長給我說，我到哪兒去領(lǐng)錢？我說這就是財(cái)政的口徑問題。財(cái)政支農(nóng)并不是說把現(xiàn)金發(fā)給你，這個(gè)錢是要投在養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)上。越是落后的地方，養(yǎng)人養(yǎng)機(jī)構(gòu)的比例越高，財(cái)政的錢基本上70%—80%都養(yǎng)人養(yǎng)機(jī)構(gòu)了。咱們還有一千個(gè)縣是財(cái)政困難縣，一千個(gè)縣叫吃飯財(cái)政，其中少部分是要飯財(cái)政，是有錢養(yǎng)兵沒錢打仗那種局面，不要說搞建設(shè)了。這種狀況下，人能活著，干不了事，出差都出不了遠(yuǎn)門，出去回不來了，因?yàn)殄X不夠。

所以呢，這里面還是需要把這個(gè)口徑講清楚，還是要解決事權(quán)和財(cái)權(quán)的問題。事權(quán)在你手里，一級事權(quán)跟著一個(gè)財(cái)權(quán)，你不能說我沒這財(cái)權(quán)，這事權(quán)都是我的。這個(gè)體制弊端太多，實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中問題太多，包括像解決縣鄉(xiāng)財(cái)力不足的問題，這當(dāng)然跟稅制有關(guān)系了。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式的問題，比如說一般性支付和財(cái)力性支付和專項(xiàng)支付，我們過去是專項(xiàng)支付多，財(cái)政給你點(diǎn)錢，告訴你這點(diǎn)錢是造這杯子的，那點(diǎn)錢是種這茶葉的，你不能干別的。那么，我這兒不需要杯子，我這兒不需要茶葉，怎么辦呢？財(cái)政怎么支持？ 2006年財(cái)政全國給農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移支付是一萬個(gè)億，這里面50%是一般性轉(zhuǎn)移支付。比例提高了，但是這50%夠不夠？從實(shí)際情況看還是不夠。所以，這個(gè)財(cái)政支農(nóng)長效機(jī)制是非常重要的。現(xiàn)在財(cái)政非常強(qiáng)調(diào)它的公益性，因?yàn)樨?cái)政的錢只能用于公益事業(yè)，財(cái)政的錢也是一種寶貴的資源。怎么利用這種寶貴的資源，怎么拓展財(cái)政工具的公益性，將是我們實(shí)踐當(dāng)中探討、分析和試驗(yàn)的一個(gè)課題。

縣鄉(xiāng)綜合改革也是一項(xiàng)制度性的建設(shè)，也是長效機(jī)制的重要內(nèi)容。重點(diǎn)是鄉(xiāng)一級政府職能的轉(zhuǎn)變，縣一級主要是一個(gè)財(cái)政體制的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變是縣鄉(xiāng)綜合改革的一個(gè)很重要的組成。鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變基本只能是公共服務(wù)、社會管理，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供市場條件，提供法律條件。所以，現(xiàn)在正在和以后未來幾年這個(gè)綜合改革完成的過程當(dāng)中，恐怕都要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的職能轉(zhuǎn)變下大力量。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政、錢是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，就不讓你去向農(nóng)民收錢了，政府給你的錢你就是做社會管理、公共服務(wù)，沒有讓你去做投資。

政府層級的設(shè)計(jì)也是引起爭論較多的。咱們改革28年以來，回過頭一看，多出來兩級政府，多出來兩級財(cái)政。所以，現(xiàn)在財(cái)政的層級多，是中央、省、地、市、縣、鄉(xiāng)五級政府，這在全球都沒有。現(xiàn)在五級政府五級財(cái)政管理制度造成運(yùn)行成本非常高。你就得養(yǎng)人，就得養(yǎng)機(jī)構(gòu)，就得審批。到底怎么改，現(xiàn)在也在討論。有的主張鄉(xiāng)一級政府給去掉，說鄉(xiāng)一級政府沒用，除了增加費(fèi)用以外，效果不好。但是呢，中國這么大，人口這么多，農(nóng)村這么多，農(nóng)民這么多，管理幅度這么大，你如果把它取消了行不行？中央基本的思路就是要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的建設(shè)，要推行綜合改革，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。你別整天就是招商引資，這不是你的事，你給招商引資創(chuàng)造條件，搞好社會管理，提供好公益服務(wù)，這是你的事。當(dāng)然，這需要過渡。經(jīng)濟(jì)發(fā)展還得關(guān)照，要不然這鄉(xiāng)到底怎么建設(shè)？但是，它的職能是需要慢慢慢慢轉(zhuǎn)變過來的，因?yàn)槟愕呢?cái)政關(guān)系不一樣，政府的職能應(yīng)該說是一個(gè)最長效的機(jī)制。新農(nóng)村的建設(shè)，和諧社會的建設(shè)，沒有這些制度基礎(chǔ)根本談不上。那么，能不能有不同的方式？現(xiàn)在也正在探討。比如，我去珠三角，鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)，發(fā)展作用大，就很難取消它。但是，我到河南商丘，鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)長就跟我說，我們一不收費(fèi)，二不收稅，連收錢都沒處收，七站八所也沒有錢養(yǎng)，所以干脆把我們?nèi)∠怂懔?。每地情況都不一樣，現(xiàn)在還在探索，一刀切肯定不行。但是，這個(gè)行政的設(shè)置是政治體制，政治體系應(yīng)該全國是一致的。

再有，比如說現(xiàn)在征地制度的改革?，F(xiàn)在國土部已經(jīng)開始出臺了一些政策。比如規(guī)定：為了招商引資，零地價(jià)、負(fù)地價(jià)被禁止，再這么做就是違法。這就是征地用地方面的一些制度。但是我跑了這么多地方，感覺地方的領(lǐng)導(dǎo)對國家的征地用地制度有意見：你限制這么死，我沒法發(fā)展，這里的矛盾怎么解決，怎么處理？這里面到底怎么弄？我想恐怕任務(wù)非常重。我們現(xiàn)在這種征地制度是不是合理？現(xiàn)在看得出來，現(xiàn)在的征地制度肯定是不合理的，最明顯的是在損害農(nóng)民利益，損害農(nóng)民集體的利益。把這個(gè)利益犧牲掉一部分，是不是對我們的建設(shè)發(fā)展這個(gè)制度就有激勵(lì)作用呢？也未必。我們現(xiàn)在征用土地成本過低也造成浪費(fèi)。現(xiàn)在像我們這樣土地稀缺的國家，土地浪費(fèi)的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于那些發(fā)達(dá)國家?；蛘叻催^來說，我們土地利用的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于那些發(fā)達(dá)國家。我們占著一塊地，一平方公里能出多少產(chǎn)值，能容納多少就業(yè)，這都有指標(biāo)的。國土資源部在考慮這些指標(biāo)體系，要考核的。所以，用地制度問題、征地制度的改革恐怕也是長效機(jī)制里面一個(gè)非常重要的方面。

第五，建立農(nóng)民合作組織。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》已經(jīng)出臺，2007年7月1日生效。全國現(xiàn)在有15萬個(gè)合作社，但是其中70%是協(xié)會，還不是真正意義上的合作社。怎么推動和鼓勵(lì)農(nóng)民自己組織這個(gè)合作社？需要政府引導(dǎo)。因?yàn)槿珖闆r確實(shí)不一樣，從現(xiàn)在的情況看，咱們的合作組織基本上還是政府主導(dǎo)型，政府在這里面張羅，有供銷社的，有科協(xié)的，科協(xié)為主的，供銷社為主的，也有信用社在折騰這事，也有地方政府做這個(gè)事，經(jīng)管站做這個(gè)事。怎么按照法律，按照實(shí)際需求把農(nóng)民組織起來是一個(gè)難題。這不是過去搞的集體化，不是過去搞人民公社，完全兩個(gè)概念，這是一個(gè)合作理論，就是說，咱們講家庭經(jīng)營、合作、服務(wù)體系，加上政府的支持系統(tǒng)。政府的責(zé)任是按照我們農(nóng)民實(shí)際的需求推動和鼓勵(lì)農(nóng)民自己組織合作社，在政府的支持下將我們傳統(tǒng)的家庭經(jīng)營盡快轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。

最后，還是二元體制的問題。這里面最主要的一個(gè)是就業(yè)，一個(gè)是社會保障問題。最后，我再次強(qiáng)調(diào)一下農(nóng)村的就業(yè)和社會保障問題。這是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的兩個(gè)最主要問題。拿農(nóng)村就業(yè)問題來說，社會對農(nóng)民就業(yè)的問題就經(jīng)過了一個(gè)認(rèn)識過程，我們可以回想一下，上世紀(jì)90年代中后期時(shí)，城市對農(nóng)民是排斥的，后來慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)槿菁{，再后來認(rèn)識到農(nóng)民工的重要作用。到了2005年，國務(wù)院五號文件則專門講農(nóng)民就業(yè)的問題、城市政策的問題。可以說，現(xiàn)在政府在逐步推廣一些引導(dǎo)農(nóng)民就業(yè)的規(guī)范性文件，以最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動就業(yè)制度。正如農(nóng)村的就業(yè)問題一樣，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改變過程也不是一天就能實(shí)現(xiàn)的，這是一個(gè)探討和實(shí)際運(yùn)作的過程。

時(shí)間比較短，大體上就講這么多，謝謝大家！

（根據(jù)“宣講家”網(wǎng)站報(bào)告錄音整理，未經(jīng)本人審閱，小標(biāo)題為編者加

報(bào)告人系國務(wù)院發(fā)展中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長）

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