二、授權(quán)原則與公權(quán)力的法律邊界

習(xí)近平總書記指出：“領(lǐng)導(dǎo)干部具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)，是全面依法治國的關(guān)鍵。”任何國家機關(guān)的權(quán)力都有法律邊界。在計劃經(jīng)濟體制下，我國政府包辦了幾乎所有社會事務(wù)，可以說是“全能政府”，擁有無限權(quán)力。經(jīng)過四十多年的改革開放，我國政府逐漸將權(quán)力讓渡給個人、社會、企業(yè)，因此我們才有必要探討政府權(quán)力的法律邊界。

政府權(quán)力是憲法法律賦予的，界定公權(quán)力的法律邊界的原則是“法有授權(quán)即可為，法無授權(quán)不可為”。相對的，個人權(quán)利也有法律邊界。有人說，個人權(quán)利也是憲法法律賦予的，這是錯誤的。任何人都有做人的權(quán)利，憲法法律不過是將其法定化，也就是說，憲法法律確認了我們的權(quán)利。因此，界定個人權(quán)利的法律邊界的原則是“法無禁止即自由”，法律禁止的不能做，法律沒有禁止的都可以做。因為公權(quán)力的來源與私權(quán)力的來源不同，所以界定邊界的原則不同，二者不可混淆。

對于公權(quán)力來說，授權(quán)原則一定程度上可以等同于限權(quán)原則。授予權(quán)力同時也暗含著限制權(quán)力的意義，據(jù)此我們可以推論出有限政府原則，所有的公權(quán)力都要在授權(quán)范圍內(nèi)。再進一步，我們還可以推論出越權(quán)無效原則，所有國家機關(guān)在沒有獲得憲法法律授權(quán)的情況下所作出的任何行為在法律上都是無效的。

近年來，我國推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度，把分散在不同的法律、法規(guī)、規(guī)章等賦予政府的權(quán)力集中到一個清單上。給政府權(quán)力列的清單，屬于正面清單，呈現(xiàn)的是政府能干的事情。如果給個人權(quán)利列清單，則只能是負面清單，呈現(xiàn)個人不能干的事情。我國有兩部法律對行政機關(guān)的越權(quán)作出規(guī)定，一是行政訴訟法，二是行政復(fù)議法。國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)在作出任何決定之前，都要先想一想憲法法律有沒有授權(quán)。

三、遵循比例原則

（一）手段的妥當(dāng)性

在具體工作當(dāng)中，一方面我們要關(guān)注推行一項工作的目的是否正確，另一方面要思考手段或措施能不能達到目的。如果采取的手段或措施不能達到目的，那么這種手段或措施就可能涉嫌違法。比如，機動車限行這項規(guī)定是否合法？機動車限行是一種手段，限制的是財產(chǎn)的使用權(quán)，這種手段是否合法要看目的。如果是以改善空氣質(zhì)量為目的，則必須要有科學(xué)依據(jù)做支撐，即造成霧霾的主要原因是汽車尾氣排放的科學(xué)依據(jù)。另外，限行也是為了緩解交通擁堵，這個目的通過限行自然可以達到。所以，領(lǐng)導(dǎo)干部在開展工作時，既要考慮目的是否正確，也要檢驗手段是否能達成目的。

（二）手段的必要性

這一項在實踐中很容易被忽略。在遵循了手段的妥當(dāng)性原則后，假如有多種手段可以達成目的，那么我們應(yīng)當(dāng)選擇對當(dāng)事人損害最小的手段。在具體工作實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)小過重罰的現(xiàn)象。如何避免這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，《中華人民共和國行政強制法》第五條規(guī)定：“行政強制的設(shè)定和實施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設(shè)定和實施行政強制。”第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因人民法院在強制執(zhí)行中有違法行為或者擴大強制執(zhí)行范圍受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。”比如，原本查封1000萬就可以達成目的，但是相關(guān)機關(guān)卻查封了5000萬，多出來的4000萬便屬于擴大強制執(zhí)行范圍?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第十條規(guī)定：“突發(fā)事件應(yīng)對措施應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益，且對他人權(quán)益損害和生態(tài)環(huán)境影響較小的措施，并根據(jù)情況變化及時調(diào)整，做到科學(xué)、精準(zhǔn)、有效。”

最高人民法院在匯豐實業(yè)發(fā)展有限公司訴哈爾濱市規(guī)劃局一案的判決中，即體現(xiàn)了行政主體實施行政行為應(yīng)當(dāng)遵循比例原則的思想和理念。該案情況是：匯豐公司在尚未全部取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下，在哈爾濱市中央大街建成一棟九層的建筑物，受到哈爾濱市規(guī)劃局處罰，匯豐公司不服提起行政訴訟。黑龍江省高院一審經(jīng)審理后認定，哈爾濱市規(guī)劃局處罰顯失公正，判決對市規(guī)劃局的具體行政行為予以變更，減少了拆除面積，變更了罰款數(shù)量。哈爾濱市規(guī)劃局不服一審判決，提起上訴。最高人民法院在終審判決中指出：“規(guī)劃局所作的處罰決定應(yīng)針對影響的程度，責(zé)令匯豐公司采取相應(yīng)的改正措施，既要保證行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)，又要兼顧保護相對人的權(quán)益，應(yīng)以達到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，盡可能使相對人的權(quán)益遭受最小的侵害。而上訴人所作的處罰決定中，拆除的面積明顯大于遮擋的面積，不必要地增加了被上訴人的損失，給被上訴人造成了過度的不利影響。原審判決認定該處罰決定顯失公正是正確的。原審判決將上訴人所作的處罰決定予以變更，雖然減少了拆除的面積和變更了罰款數(shù)額，但同樣達到了不遮擋新華書店頂部和制裁匯豐公司違法建設(shè)行為的目的，使匯豐公司所建商業(yè)服務(wù)樓符合哈爾濱市總體規(guī)劃中對中央大街的規(guī)劃要求，達到了執(zhí)法的目的，原審所作變更處罰并無不當(dāng)。原審判決認定事實基本清楚，適用法律、法規(guī)正確。上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（四）項、第六十一條第（一）項的規(guī)定，判決如下：駁回上訴，維持原判。”

（三）利益均衡性原則

我們在作決策時要考慮得失，可以為了大利益放棄小利益，但不可以為了小利益放棄大利益。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條規(guī)定人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為的兩種情況：一是依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；二是輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的。我們經(jīng)常講“有錯必糾”，但在利益均衡性原則看來，有錯不一定要糾正，要綜合考量糾錯的成本和收益之間的關(guān)系。

四、誠信政府與信賴利益保護

個人要講誠信，國家機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部更要講誠信。從政的首要要求是政治誠信，能力是次要的，國家機關(guān)應(yīng)該帶頭講誠信。

關(guān)于建立誠信政府，很多文件都有明確要求?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2021－2025年）》指出，健全政府守信踐諾機制；建立健全政府失信責(zé)任追究制度，加大失信懲戒力度?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》第三十一條規(guī)定，地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行向市場主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同，不得以行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、機構(gòu)或者職能調(diào)整以及相關(guān)責(zé)任人更替等為由違約毀約。

誠信政府和信賴利益保護原則是一體兩面的關(guān)系，講誠信的一個重要表現(xiàn)就是信賴利益保護?！吨腥A人民共和國行政許可法》第八條規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償。“補償”和“賠償”的區(qū)別主要在于發(fā)生的原因，如果是由于國家機關(guān)的行為違法，則給予賠償；如果行為合法，則給予補償。

第一，公權(quán)力的行為只有在特定情況下才能變更。如果特定的情形沒有出現(xiàn)就變更了，那么這個變更無效，要恢復(fù)原有狀態(tài)；如果不能恢復(fù)，則需要承擔(dān)相應(yīng)的補償或賠償責(zé)任。一種情況是，第一個行為是合法的，變更行為本身也是合法的，這種情況下造成的損失要承擔(dān)補償責(zé)任。因為當(dāng)事人相信公權(quán)力不會改變，才附加了信賴利益，改變后造成信賴利益損失，所以公權(quán)力機關(guān)要承擔(dān)補償責(zé)任。另一種情況是，第一個行為或變更行為是違法的，這時候公權(quán)力機關(guān)要承擔(dān)賠償責(zé)任。比如，行政協(xié)議的變更，行政機關(guān)在出現(xiàn)法定事由的情況下可以單方面變更或解除行政協(xié)議，如造成一定損失要承擔(dān)補償責(zé)任。若沒有出現(xiàn)法定事由，單方面的變更或解除就是無效的，要恢復(fù)原有狀態(tài)，如果無法恢復(fù)造成一定損失，要承擔(dān)賠償責(zé)任。

第二，在用新規(guī)則替代舊規(guī)則時，要充分考慮到原有規(guī)則受益者的利益。通常在實踐中采用“新人新辦法，老人老辦法”進行過渡，如果無法采用這種辦法，則需要有一個過渡期。比如學(xué)法律的人要參加考試，最初叫律師考試，后來叫司法考試，再后來叫統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試。原來只要是大學(xué)畢業(yè)無論什么專業(yè)都可以參加考試，后來改為只有學(xué)法律的人才能考。這種規(guī)則的改變至少要提前一到兩年發(fā)布通知，不能臨近報名才發(fā)通知。

第三，在新舊法銜接的情況下，若要追究責(zé)任，就要重新澄清原則。當(dāng)事人的行為發(fā)生在執(zhí)行舊規(guī)定時期，追責(zé)時新規(guī)定已然生效，此時原則上按照新規(guī)定處理，但如果執(zhí)行舊規(guī)定對當(dāng)事人有利則依舊規(guī)定處理。比如，依照舊規(guī)定，應(yīng)罰當(dāng)事人2000元，按照新規(guī)定處理卻要罰5000元，這時只罰2000元。如果舊規(guī)定罰得重于新規(guī)定，則按照新規(guī)定處理。

第四，新法原則上不具有溯及力。在某一領(lǐng)域頒布新規(guī)定后，新規(guī)定只對其生效以后的行為有效，不適用于此前的行為。比如，在當(dāng)前的法治環(huán)境下，我實施了某一合法行為，第二天新頒布一個規(guī)定，認為這種行為違法。這種情況下，這一新規(guī)定無法追究我之前的行為。但有一種情況例外，《中華人民共和國立法法》第一百零四條規(guī)定，“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。”

第五，廢止舊法通常不具有溯及力。比如，某一規(guī)定適用了十年后被廢止了，那么這一規(guī)定的效力到廢止當(dāng)天，而不是說完全推翻該規(guī)定十年來保護的利益。否則的話，任何人依法獲取某種利益都會忐忑，擔(dān)心某一天不再受到保護。

習(xí)近平總書記多次強調(diào)，在“四個全面”中，全面依法治國具有基礎(chǔ)性、保障性作用。全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關(guān)系黨執(zhí)政興國，關(guān)系人民幸福安康，關(guān)系黨和國家長治久安。必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。

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