賈洪波 北京航空航天大學人文社會科學學院（公共管理學院）教授

點此查看完整報告

點此查看高端論述

改革開放以來，中國社會發(fā)生了翻天覆地的變化，在這個過程中，社會保障制度也發(fā)生了一系列變化。

1978年召開的黨的十一屆三中全會開啟了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期。黨的十一屆三中全會是我們黨歷史上非常重要的會議。當時，世界經(jīng)濟正在快速發(fā)展，科技進步也在日新月異，鄧小平同志指出，“如果現(xiàn)在再不實行改革，我們的現(xiàn)代化事業(yè)和社會主義事業(yè)就會被葬送”。

在鄧小平同志的領導下和老一輩無產(chǎn)階級革命家的支持下，黨的十一屆三中全會沖破長期“左”的錯誤的嚴重束縛，批評了“兩個凡是”的錯誤方針，明確指出必須完整、準確地掌握毛澤東思想的科學體系。全會高度評價關于真理標準問題的討論，重新確立馬克思主義的思想路線、政治路線和組織路線，作出了把黨和國家的工作重點轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來和實行改革開放的戰(zhàn)略決策。從此，改革開放拉開了序幕。

習近平總書記指出，“建立中國共產(chǎn)黨、成立中華人民共和國、推進改革開放和中國特色社會主義事業(yè)，是五四運動以來我國發(fā)生的三大歷史性事件，是近代以來實現(xiàn)中華民族偉大復興的三大里程碑”。改革開放是中國人民和中華民族發(fā)展史上的一次偉大革命，正是這個偉大革命推動了中國特色社會主義事業(yè)的偉大飛躍。在這個背景下，我國的社會保障事業(yè)也在改革開放春風地吹拂下發(fā)生了變化。

一、改革開放以來中國社會保障發(fā)展的歷程

（一）我國為什么要對社會保障制度進行改革

第一，計劃經(jīng)濟體制下，社會保障覆蓋面狹窄，制度條塊分割情況嚴重。當時，我們的社會保障對象主要是城鎮(zhèn)職工和勞動者，但是大部分農(nóng)村勞動者并沒有被社會保障所覆蓋。

第二，給付水平差別過大與平均主義并存。在計劃經(jīng)濟體制下，勞動者的保障待遇與就業(yè)狀況密切相關，而與勞動貢獻關聯(lián)度不大。國家政策對不同所有制性質的單位的社會保險待遇作了不同的規(guī)定，在同一單位，每個人的社會保障待遇就如同計劃經(jīng)濟體制下的工資一樣，大體相同。

第三，總體經(jīng)濟發(fā)展低水平下的局部高福利。在計劃經(jīng)濟體制下，雖然我國經(jīng)濟總量在世界經(jīng)濟總量中占比較低，但是我們在有些社會保障項目上的福利較高，比如，幾乎全部免費的醫(yī)療、租金極低的住房，再加上無失業(yè)之憂的終生就業(yè)保障，這使得在當時社會保障體系內的一些勞動者的進取心不足，明顯和當時的經(jīng)濟發(fā)展水平不相匹配。

第四，社會化程度低。社會保障通過社會化的互濟作用來分散風險，但是在計劃經(jīng)濟體制下，社會保障已然退化為由企業(yè)自行負擔支出的企業(yè)保障。本該社會化的保障退化成企業(yè)化保障，為我國后來的經(jīng)濟體制改革帶來了很多難題，造成了嚴重后果。

（二）改革開放以來中國社會保障發(fā)展的歷程

第一階段，1978年—1985年，是社會保障改革的準備階段。1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民，以敢為天下先的精神，決定在一紙分田到戶的“秘密契約”上簽字畫押，以此為標志，我國的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制自此拉開序幕。當時，有些“聲音”對此產(chǎn)生了質疑，認為這是不是短期的權宜之計。正在大家討論之時，1982年到1986年，黨中央制定和頒布了五份一號文件。這五份文件記錄了中國共產(chǎn)黨尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，從群眾中來、到群眾中去，指導中國農(nóng)村改革的一系列重大決策，對實現(xiàn)農(nóng)村改革率先突破、調動廣大農(nóng)民積極性、解放農(nóng)村生產(chǎn)力起到了巨大的推動作用，肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。

1982年的中央一號文件指出，包干到戶“不同于合作化以前的小私有的個體經(jīng)濟，而是社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的組成部分”。

1983年的中央一號文件從理論上肯定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制“是在黨的領導下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”，并要求全面推行家庭承包責任制。

1984年的中央一號文件強調要繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責任制，延長土地承包期。規(guī)定土地承包期一般應在15年以上。文件使農(nóng)民吃了“長效定心丸”。

1985年的中央一號文件決定改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度，從1985年起實行合同定購和市場收購，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制進一步系統(tǒng)化。

在這一階段，我們對社會保障改革做了相應的準備工作。一是法規(guī)準備。比如，1978年的《中華人民共和國憲法》第五十條指出，“勞動者在年老、生病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利。國家逐步發(fā)展社會保險、社會救濟、公費醫(yī)療和合作醫(yī)療等事業(yè)，以保證勞動者享受這種權利。國家關懷和保障革命殘廢軍人、革命烈士家屬的生活”。這一條是關于社會保障的內容。

1978年頒布的《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關于工人退休、退職的暫行辦法》兩個文件，重新恢復了退休制度。

1980年頒布的《國務院關于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》，確定了離休制度。

二是組織準備。1978年，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過決議，設立中華人民共和國民政部。1982年，國家勞動總局、國家人事局、國家編委和國務院科技干部局合并成立勞動人事部。這兩個國家部委在當時，以及之后的社會保障改革中起了非常重要的作用。

三是實踐準備。當時，我國部分地區(qū)，以及一些企業(yè)已經(jīng)開始嘗試對企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度的改革。

第二階段，1986年—1991年，是社會保障制度改革為國有企業(yè)改革配套階段。黨的十三大召開前夕，鄧小平同志提出：“不要再講計劃經(jīng)濟為主了”。黨的十三大報告指出，“計劃和市場的作用范圍都是覆蓋全社會的。新的經(jīng)濟運行機制，總體上來說應當是‘國家調節(jié)市場，市場引導企業(yè)’的機制”。

在這一階段，社會保障改革進行了相應調整。1986年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃（1986—1990年）》（以下簡稱“七五”計劃）實施。“七五”計劃第一次明確地提出了“社會保障”的概念。以“七五”計劃為標志，我國社會保障進入了改革調整期。

1986年，國務院發(fā)布《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》。這一規(guī)定明確用合同取代“鐵飯碗”。同年，國務院發(fā)布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》。這一規(guī)定極具創(chuàng)新意義，雖然當時沒有成為真正有效的失業(yè)保險制度，但真正目的是為滿足企業(yè)破產(chǎn)和職工失去工作時對失業(yè)生活保障的需要。

1986年，勞動人事部發(fā)布的《關于外商投資企業(yè)用人自主權和職工工資、保險福利費用的規(guī)定》強調，“外商投資企業(yè)按照所在地區(qū)人民政府的規(guī)定，繳納中方職工退休養(yǎng)老基金和待業(yè)保險基金”。

1991年，國務院發(fā)布《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，確定改革養(yǎng)老保險完全由國家、企業(yè)包下來的辦法，逐步建立起基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的制度。這個文件還奠定了我國“三支柱”的養(yǎng)老保險體系。