二、實施城市更新行動的背景和意義

（一）實施城市更新行動的背景

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)站在新的起點上，城鎮(zhèn)化率從改革開放初期的17.9%上升到2021年的64.7%。從1978年到2018年，我國城市數(shù)量從不到200個增加到超過660個，建制鎮(zhèn)從2000個左右增加到21000多個。但是我們也看到，在快速城鎮(zhèn)化的過程中，出現(xiàn)了土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模擴張過快。2000年至2012年，我國城鎮(zhèn)建設用地增長了70%，城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度大幅下降。

1.我國城市發(fā)展進入存量時代

2013年12月，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出：“如果每個城市都‘攤大餅’式地擴張下去，農(nóng)田、菜地、綠地一環(huán)又一環(huán)被水泥所吞噬，城市建成區(qū)越攤越大，就會攤出不可治愈的城市病，甚至將來會出現(xiàn)一些‘空城’、‘鬼城’。”習近平總書記強調(diào)要科學設置開發(fā)強度，劃定城市開發(fā)邊界，尤其提到北京、上海、深圳的開發(fā)強度已經(jīng)遠超日本三大都市圈、法國巴黎大區(qū)和德國斯圖加特地區(qū)。習近平總書記指出：“城鎮(zhèn)建設用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，不能再無節(jié)制擴大建設用地，不是每個城鎮(zhèn)都要長成巨人，腰圍都要不斷擴大。”

在2015年召開的中央城市工作會議上，習近平總書記對城市發(fā)展提出24字方針，即“集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”，推動城市發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。

2.我國超大城市要求實現(xiàn)減量發(fā)展

作為全國第一個減量發(fā)展的超大城市，北京市在《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》中提出“確定北京市常住人口規(guī)模到2020年控制在2300萬人以內(nèi)”“中心城區(qū)規(guī)劃總建筑規(guī)模動態(tài)零增長”?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017—2035年）》提出，嚴守土地、人口、環(huán)境、安全四條底線，建設用地總量控制在3200平方公里內(nèi)，至2035年常住人口控制在2500萬人左右。

（二）實施城市更新行動的重要意義

實施城市更新行動，是適應城市發(fā)展新形勢、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。2021年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到64.72%。按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，城鎮(zhèn)化率達到30%左右的時候，城鎮(zhèn)化就進入加速發(fā)展階段，達到60%左右的時候大概率會進入平穩(wěn)的中后期發(fā)展階段。所以，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢正處于由加速發(fā)展階段向平穩(wěn)的中后期發(fā)展階段過渡，城市發(fā)展進入城市更新的重要時期，由大規(guī)模增量建設轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構調(diào)整并重，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。

實施城市更新行動，是堅定實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、構建新發(fā)展格局的重要路徑。到“十三五”末期，我國城鎮(zhèn)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資占全國比重均接近90%，消費品零售總額占全國比重超過85%。城市是擴內(nèi)需補短板、增投資促消費、建設強大國內(nèi)市場的重要戰(zhàn)場。實施城市更新行動，謀劃推進一系列城市建設領域民生工程和發(fā)展工程，有利于充分釋放我國發(fā)展的巨大潛力，形成新的經(jīng)濟增長點，培育發(fā)展新動能，暢通國內(nèi)大循環(huán)。

實施城市更新行動，是推動城市開發(fā)建設方式轉(zhuǎn)型、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效途徑。城市建設是貫徹落實新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。過去“大量建設、大量消耗、大量排放”和過度房地產(chǎn)化的城市開發(fā)建設方式已經(jīng)難以為繼。實施城市更新行動，推動城市開發(fā)建設從粗放型外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵式發(fā)展，將建設重點由房地產(chǎn)主導的增量建設逐步轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造，促進資本、土地等要素根據(jù)市場規(guī)律和國家發(fā)展需求進行優(yōu)化再配置，從源頭上促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

實施城市更新行動，是推動解決城市發(fā)展中的突出問題和短板、提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重大舉措。在經(jīng)濟高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化快速推進過程中，一些城市發(fā)展注重追求速度和規(guī)模，城市規(guī)劃建設管理“碎片化”問題突出，城市的整體性、系統(tǒng)性、宜居性、包容性和生長性不足，人居環(huán)境質(zhì)量不高，一些大城市“城市病”問題突出。通過實施城市更新行動，及時回應群眾關切，補齊基礎設施和公共服務設施短板，推動城市結(jié)構調(diào)整優(yōu)化，提升城市品質(zhì)，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。