二、實(shí)施城市更新行動(dòng)的背景和意義

（一）實(shí)施城市更新行動(dòng)的背景

我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)站在新的起點(diǎn)上，城鎮(zhèn)化率從改革開放初期的17.9%上升到2021年的64.7%。從1978年到2018年，我國(guó)城市數(shù)量從不到200個(gè)增加到超過660個(gè)，建制鎮(zhèn)從2000個(gè)左右增加到21000多個(gè)。但是我們也看到，在快速城鎮(zhèn)化的過程中，出現(xiàn)了土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張過快。2000年至2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)了70%，城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度大幅下降。

1.我國(guó)城市發(fā)展進(jìn)入存量時(shí)代

2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上指出：“如果每個(gè)城市都‘攤大餅’式地?cái)U(kuò)張下去，農(nóng)田、菜地、綠地一環(huán)又一環(huán)被水泥所吞噬，城市建成區(qū)越攤越大，就會(huì)攤出不可治愈的城市病，甚至將來會(huì)出現(xiàn)一些‘空城’、‘鬼城’。”習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要科學(xué)設(shè)置開發(fā)強(qiáng)度，劃定城市開發(fā)邊界，尤其提到北京、上海、深圳的開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)遠(yuǎn)超日本三大都市圈、法國(guó)巴黎大區(qū)和德國(guó)斯圖加特地區(qū)。習(xí)近平總書記指出：“城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，不能再無(wú)節(jié)制擴(kuò)大建設(shè)用地，不是每個(gè)城鎮(zhèn)都要長(zhǎng)成巨人，腰圍都要不斷擴(kuò)大。”

在2015年召開的中央城市工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記對(duì)城市發(fā)展提出24字方針，即“集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”，推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。

2.我國(guó)超大城市要求實(shí)現(xiàn)減量發(fā)展

作為全國(guó)第一個(gè)減量發(fā)展的超大城市，北京市在《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》中提出“確定北京市常住人口規(guī)模到2020年控制在2300萬(wàn)人以內(nèi)”“中心城區(qū)規(guī)劃總建筑規(guī)模動(dòng)態(tài)零增長(zhǎng)”。《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》提出，嚴(yán)守土地、人口、環(huán)境、安全四條底線，建設(shè)用地總量控制在3200平方公里內(nèi)，至2035年常住人口控制在2500萬(wàn)人左右。

（二）實(shí)施城市更新行動(dòng)的重要意義

實(shí)施城市更新行動(dòng)，是適應(yīng)城市發(fā)展新形勢(shì)、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。2021年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%。按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，城鎮(zhèn)化率達(dá)到30%左右的時(shí)候，城鎮(zhèn)化就進(jìn)入加速發(fā)展階段，達(dá)到60%左右的時(shí)候大概率會(huì)進(jìn)入平穩(wěn)的中后期發(fā)展階段。所以，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)正處于由加速發(fā)展階段向平穩(wěn)的中后期發(fā)展階段過渡，城市發(fā)展進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。

實(shí)施城市更新行動(dòng)，是堅(jiān)定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要路徑。到“十三五”末期，我國(guó)城鎮(zhèn)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資占全國(guó)比重均接近90%，消費(fèi)品零售總額占全國(guó)比重超過85%。城市是擴(kuò)內(nèi)需補(bǔ)短板、增投資促消費(fèi)、建設(shè)強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的重要戰(zhàn)場(chǎng)。實(shí)施城市更新行動(dòng)，謀劃推進(jìn)一系列城市建設(shè)領(lǐng)域民生工程和發(fā)展工程，有利于充分釋放我國(guó)發(fā)展的巨大潛力，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，培育發(fā)展新動(dòng)能，暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)。

實(shí)施城市更新行動(dòng)，是推動(dòng)城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效途徑。城市建設(shè)是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。過去“大量建設(shè)、大量消耗、大量排放”和過度房地產(chǎn)化的城市開發(fā)建設(shè)方式已經(jīng)難以為繼。實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市開發(fā)建設(shè)從粗放型外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵式發(fā)展，將建設(shè)重點(diǎn)由房地產(chǎn)主導(dǎo)的增量建設(shè)逐步轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造，促進(jìn)資本、土地等要素根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律和國(guó)家發(fā)展需求進(jìn)行優(yōu)化再配置，從源頭上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

實(shí)施城市更新行動(dòng)，是推動(dòng)解決城市發(fā)展中的突出問題和短板、提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重大舉措。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，一些城市發(fā)展注重追求速度和規(guī)模，城市規(guī)劃建設(shè)管理“碎片化”問題突出，城市的整體性、系統(tǒng)性、宜居性、包容性和生長(zhǎng)性不足，人居環(huán)境質(zhì)量不高，一些大城市“城市病”問題突出。通過實(shí)施城市更新行動(dòng)，及時(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，提升城市品質(zhì)，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。