洪向華 中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授

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黨的十九屆四中全會(huì)提出，要把提高治理能力作為新時(shí)代干部隊(duì)伍建設(shè)的重大任務(wù)。習(xí)近平總書記在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上的重要講話中強(qiáng)調(diào)，這次疫情防控工作中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力和專業(yè)能力明顯跟不上，必須引起高度重視。我們要增強(qiáng)綜合能力和駕馭能力，學(xué)習(xí)掌握自己分管領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，使自己成為內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部提高治理能力提出了要求。

根據(jù)習(xí)近平總書記的要求，當(dāng)前我們必須著力從以下方面提高領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力：

一、提高領(lǐng)導(dǎo)干部系統(tǒng)治理能力

國家治理包括內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍、改革發(fā)展穩(wěn)定等方面，黨政軍民學(xué)、東西南北中，都是國家治理的重要領(lǐng)域。國家治理涵蓋國家主權(quán)和領(lǐng)土完整不能受到侵犯，國家主權(quán)、發(fā)展、安全原則不能被觸碰，國家核心利益應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)，人民群眾利益至上等重要內(nèi)容。除了社會(huì)建設(shè)外，國家治理還包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，而社會(huì)治理主要包括社會(huì)建設(shè)。

國家治理的這些內(nèi)容和要求，說明國家治理不能是單一的治理，而是系統(tǒng)的治理。國家治理應(yīng)當(dāng)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下帶領(lǐng)人民群眾治理國家。這就要求充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，全國一盤棋，要站在時(shí)代前沿和戰(zhàn)略全局的高度觀察、思考和處理問題，從政治上認(rèn)識(shí)和判斷形勢，透過紛繁復(fù)雜的表面現(xiàn)象把握事物的本質(zhì)和發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，在解決突出問題中實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略突破，在把握戰(zhàn)略全局中推進(jìn)各項(xiàng)工作。

系統(tǒng)治理還要求人民群眾廣泛參與。要?jiǎng)?chuàng)造公眾參與條件，拓寬公眾參與渠道，健全公眾參與機(jī)制，把廣大群眾有效組織動(dòng)員起來，形成國家治理人人參與的局面。

黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾進(jìn)行國家治理，政府和社會(huì)各界的力量也不能缺位，只有政府的宏觀調(diào)控機(jī)制和社會(huì)的協(xié)同機(jī)制緊密相連、功能互補(bǔ)，才能產(chǎn)生國家治理的協(xié)同效應(yīng)。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)治理，首要原則是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九屆四中全會(huì)明確指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。必須堅(jiān)持黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。”堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是堅(jiān)持黨把方向、定大局，堅(jiān)持黨的理論路線方針政策，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義。

我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)治理是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國特色社會(huì)主義的系統(tǒng)治理。這是和西方國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的根本區(qū)別。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)治理正確的政治方向。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理取得人民滿意的成效。

系統(tǒng)治理堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)鍵是發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。系統(tǒng)思維的關(guān)鍵，首要是明確系統(tǒng)中的核心要素，明確核心要素的內(nèi)涵和作用方式。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)治理的核心要素是黨的領(lǐng)導(dǎo)，核心要素的作用方式是黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。領(lǐng)導(dǎo)干部面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)雜問題，化繁為簡，把握系統(tǒng)治理的關(guān)鍵是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，這是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的客觀結(jié)構(gòu)決定的，也是我國根本政治制度所規(guī)定的，是中國特色社會(huì)主義的獨(dú)特優(yōu)勢。領(lǐng)導(dǎo)干部要善于將這個(gè)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)治理優(yōu)勢。

發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，總攬全局的要點(diǎn)在于系統(tǒng)謀劃。謀定而后動(dòng)，“謀”是第一位的事情。改革開放四十多年，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面呈現(xiàn)日益復(fù)雜的系統(tǒng)特點(diǎn)。政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、文化治理、社會(huì)治理、生態(tài)治理、城市治理、鄉(xiāng)村治理、區(qū)域治理無一不表現(xiàn)出高度復(fù)雜性，組成要素復(fù)雜、內(nèi)在結(jié)構(gòu)復(fù)雜、表現(xiàn)問題復(fù)雜，涉及社會(huì)多層級(jí)、政府多部門、人群多利益，取得良好治理效果非常不易。因此，需要系統(tǒng)謀劃，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益出發(fā)，從人民群眾的根本利益出發(fā)，從治理系統(tǒng)的整體利益出發(fā)思考問題，決不能只看眼前、只顧個(gè)別。黨的總攬全局作用就是全局利益、整體利益的統(tǒng)籌謀劃作用?，F(xiàn)實(shí)中很多問題溯源系統(tǒng)謀劃不深，實(shí)際就是總攬全局不夠。如江河治理，不能從全流域進(jìn)行全局統(tǒng)攬；生態(tài)治理，不能山水林田湖草全要素統(tǒng)攬；城市治理，不能人車物樓水氣園土全方位考慮；如此等等。這也充分說明，發(fā)揮黨的總攬全局作用并非易事，需要領(lǐng)導(dǎo)干部不僅具有政治的高度，而且具有系統(tǒng)思維的深度，不斷在實(shí)踐中增強(qiáng)總攬全局的能力。

發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，協(xié)調(diào)各方的要點(diǎn)在于強(qiáng)化黨的權(quán)威，善于將黨的戰(zhàn)略方針變?yōu)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的共識(shí)和行動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)干部依據(jù)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，憑借黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，能夠有效協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中各方面利益關(guān)系。同時(shí)也要深刻認(rèn)識(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，不能代替國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織的具體作用。發(fā)揮黨協(xié)調(diào)各方的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，提高領(lǐng)導(dǎo)水平，特別是堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政，善于使黨的主張通過法定程序成為人民的意志，善于使黨組織推薦的人成為政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，支持各級(jí)人大機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致開展工作。經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)治理是不間斷的持續(xù)過程，黨的協(xié)調(diào)各方作用也是不間斷的持續(xù)過程，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是在黨委機(jī)關(guān)工作和肩負(fù)黨委（黨組）主要責(zé)任的同志要時(shí)時(shí)牢記黨的政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把協(xié)調(diào)各方作為主責(zé)事情，作為制度化和法治化的事情，在不斷協(xié)調(diào)中推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)發(fā)展進(jìn)步。

（二）政府在系統(tǒng)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用

我國各級(jí)政府是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政府，肩負(fù)著貫徹落實(shí)黨的路線方針政策，執(zhí)行憲法法律規(guī)定，為人民群眾謀幸福的歷史使命。在長期的改革開放實(shí)踐中，政府的作用不斷優(yōu)化，但主導(dǎo)性始終不變。新時(shí)期推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理，領(lǐng)導(dǎo)干部要以系統(tǒng)思維持續(xù)有效發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。

1. 發(fā)揮政府在系統(tǒng)治理中的結(jié)構(gòu)主導(dǎo)作用

結(jié)構(gòu)決定功能，政府系統(tǒng)治理的效果取決于系統(tǒng)治理的結(jié)構(gòu)安排。比如，經(jīng)濟(jì)治理必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制等社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，因?yàn)檫@是我國經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)。

在堅(jiān)持和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)方面，必須準(zhǔn)確定位政府和市場的關(guān)系，因?yàn)檫@是經(jīng)濟(jì)體制的最基本結(jié)構(gòu)，決定經(jīng)濟(jì)體制的系統(tǒng)功能。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”這對(duì)我國經(jīng)濟(jì)體制基本結(jié)構(gòu)進(jìn)一步作出清晰界定。

政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈。政府絕不能代替市場的決定作用，相反，應(yīng)該盡可能減少對(duì)資源的直接配置，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)是在堅(jiān)持社會(huì)主義性質(zhì)的前提下，把市場能夠有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)交給市場，把政府不該管的交給市場，讓市場在所有能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域發(fā)揮作用。這樣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)才是有活力有效率的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。其他方面的治理也一樣。比如，全面深化改革就是推進(jìn)各領(lǐng)域各方面治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；政府發(fā)揮主導(dǎo)作用就是通過改革重新界定和調(diào)整各系統(tǒng)的基本關(guān)系，創(chuàng)造符合人民利益的系統(tǒng)發(fā)展結(jié)構(gòu)。

2. 發(fā)揮政府在系統(tǒng)治理中的協(xié)同主導(dǎo)作用

經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理是整體的治理，基本的治理結(jié)構(gòu)確定之后重要的是各部分的協(xié)同配合。政府在其中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。如區(qū)域發(fā)展治理。我國已經(jīng)確定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，在原有東北老工業(yè)基地振興、西部大開發(fā)等戰(zhàn)略部署的基礎(chǔ)上，京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展已經(jīng)成為新時(shí)代推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要增長極。以系統(tǒng)思維看，這些發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)際是涉及不同區(qū)域眾多行政主體、市場主體、社會(huì)主體關(guān)聯(lián)的上億人口的系統(tǒng)治理。其中的問題矛盾自然極其復(fù)雜。如何達(dá)到戰(zhàn)略目標(biāo)，各級(jí)政府在系統(tǒng)治理中的協(xié)同配合至關(guān)重要。如京津冀協(xié)同發(fā)展，其中的產(chǎn)業(yè)如何布局，城市功能如何定位，交通設(shè)施如何連接，人口和資源要素如何流動(dòng)，需要不僅“三地”而且還有中央政府的統(tǒng)籌協(xié)同。習(xí)近平總書記高度關(guān)注京津冀協(xié)同發(fā)展，多次指出協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)容，即：“產(chǎn)業(yè)一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的實(shí)體內(nèi)容和關(guān)鍵支撐”“交通一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的骨骼系統(tǒng)”“城市群是京津冀實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作、優(yōu)勢互補(bǔ)、互聯(lián)互通、協(xié)同發(fā)展的重要載體”。這實(shí)際講的都是政府在京津冀協(xié)同發(fā)展中的主導(dǎo)作用。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)耦合成一定功能，但不會(huì)自動(dòng)耦合實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。相關(guān)政府在國家大的戰(zhàn)略之下發(fā)揮主導(dǎo)作用，主動(dòng)對(duì)接發(fā)展政策和措施，調(diào)動(dòng)社會(huì)資源充分融入系統(tǒng)，這已是很多地方發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)。不同事相同“理”，領(lǐng)導(dǎo)干部在系統(tǒng)治理中注重政府的協(xié)同主導(dǎo)作用，將有效引導(dǎo)系統(tǒng)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。