三、應(yīng)急財(cái)政預(yù)算管理現(xiàn)狀

從過(guò)去危機(jī)事件的發(fā)生情況來(lái)看，在公共危機(jī)事件爆發(fā)并蔓延后，我國(guó)政府財(cái)政在資金保障、政策保障和措施保障等方面都發(fā)揮了非常重要的作用。新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大，地方政府的財(cái)政緊張問(wèn)題也隨之凸顯。解決財(cái)政緊張問(wèn)題要從兩個(gè)方面考慮：一是增加收入，二是把錢(qián)花好。把錢(qián)花好了，財(cái)政緊張程度和困難程度就降低了。越是錢(qián)沒(méi)有管好，或者存在浪費(fèi)，財(cái)政就越緊張。從這個(gè)角度上講，我們目前的應(yīng)急財(cái)政預(yù)算管理還是有一定缺陷和問(wèn)題的，不過(guò)制度框架已經(jīng)搭建起來(lái)了。

2003年是我國(guó)應(yīng)急管理的起步年，在抗擊非典取得勝利的表彰大會(huì)上,黨中央國(guó)務(wù)院第一次明確提出,政府管理除了常態(tài)以外,我們要高度重視非常態(tài)管理。2004年是我國(guó)的應(yīng)急預(yù)案編制之年，國(guó)務(wù)院辦公廳分別發(fā)布了《國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》和《省人民政府公共事件總體應(yīng)急預(yù)案框架指南》。2013-2014年是我國(guó)的應(yīng)急管理改革深化之年，黨的十八屆三中全會(huì)決定成立國(guó)家安全委員會(huì)，指出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。

（一）應(yīng)急預(yù)算：現(xiàn)行資金保障與監(jiān)管機(jī)制

近年來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持發(fā)揮自身應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，并借鑒國(guó)外應(yīng)急管理的有益做法，積極推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。我國(guó)現(xiàn)行的資金保障與監(jiān)管機(jī)制主要包括：

一是應(yīng)急資金國(guó)庫(kù)集中支付制度。以市縣為單位設(shè)立應(yīng)急資金專(zhuān)戶，應(yīng)急資金由財(cái)政部撥付省級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶，由國(guó)庫(kù)集中支付市縣資金專(zhuān)戶集中使用，減少劃撥環(huán)節(jié)。

二是預(yù)撥清算制度。建立中央、省級(jí)資金預(yù)撥清算制，先預(yù)撥后清算，應(yīng)急預(yù)案一啟動(dòng)，便應(yīng)啟動(dòng)資金預(yù)撥方案，通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付體系即時(shí)預(yù)撥到市、縣應(yīng)急專(zhuān)戶統(tǒng)一使用，待災(zāi)情過(guò)后、按照分級(jí)負(fù)擔(dān)原則再予分級(jí)清算。我國(guó)已經(jīng)在進(jìn)行這方面的改變，但還沒(méi)有改革到位。

三是政府間補(bǔ)償機(jī)制。一旦發(fā)生災(zāi)害而地方無(wú)法自行承擔(dān)時(shí)，迅速啟動(dòng)應(yīng)急轉(zhuǎn)移支付制度和政府間補(bǔ)償機(jī)制，動(dòng)員全國(guó)資源及時(shí)應(yīng)災(zāi)。

四是評(píng)估、審計(jì)和報(bào)告環(huán)節(jié)。評(píng)估、審計(jì)和報(bào)告環(huán)節(jié)目前還比較薄弱，應(yīng)急財(cái)政資金進(jìn)行事后專(zhuān)項(xiàng)檢查、需要大量臨時(shí)決定的事項(xiàng)很難保證完全合規(guī)、當(dāng)前體制整體上是一個(gè)臨時(shí)體制等問(wèn)題都需要做出改變。另外，各級(jí)政府、財(cái)政部門(mén)和審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)重?fù)芨?、輕考核、監(jiān)管缺位，評(píng)價(jià)體系不佳誘發(fā)亂花錢(qián)、花錯(cuò)錢(qián)現(xiàn)象等問(wèn)題比較突出。

（二）應(yīng)急管理的四項(xiàng)預(yù)算機(jī)制

目前，我國(guó)應(yīng)急管理有四項(xiàng)預(yù)算機(jī)制：一是動(dòng)用預(yù)備費(fèi)，這是處置突發(fā)事件的基礎(chǔ)財(cái)力保障。二是關(guān)閉預(yù)算追加閘門(mén)，如2003年抗擊非典時(shí)財(cái)政部首先停止一般預(yù)算追加，把資金集中到應(yīng)急管理上來(lái)。三是發(fā)布預(yù)算追減的指令指標(biāo)和指導(dǎo)性要求，如2003年財(cái)政部要求中央各部門(mén)對(duì)本部門(mén)的業(yè)務(wù)費(fèi)和項(xiàng)目支出預(yù)算按調(diào)減支出指標(biāo)，以保證非典防治所需。四是調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，壓縮一般性支出、調(diào)整專(zhuān)項(xiàng)、使用一般性結(jié)余等。但我國(guó)真正意義上的應(yīng)急預(yù)算體系尚未形成。從企業(yè)方面來(lái)講，預(yù)算資金仍是應(yīng)急管理的絕對(duì)主力，應(yīng)急管理的保險(xiǎn)功能只能起補(bǔ)充作用。

（三）應(yīng)急管理的預(yù)算機(jī)制不充分

目前我國(guó)有三類(lèi)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)算撥款，分別是一般預(yù)算撥款、專(zhuān)項(xiàng)撥款和預(yù)備費(fèi)。其中，1994年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第 32 條規(guī)定：各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府預(yù)算支出額的1-3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開(kāi)支及其他難以預(yù)見(jiàn)的特殊開(kāi)支。但總的來(lái)講，我國(guó)應(yīng)急管理的預(yù)算機(jī)制不充分。

第一，預(yù)算準(zhǔn)備不足。缺乏對(duì)突發(fā)性公共事件的科學(xué)有效預(yù)估,預(yù)備費(fèi)制度存在諸多問(wèn)題。預(yù)備費(fèi)的用途規(guī)定比較寬泛，細(xì)則上有很多不明確,可能用于政府管理中任何未及預(yù)料到的支出需要導(dǎo)致不夠用。預(yù)備費(fèi)的法律地位也模糊不清，1994年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》沒(méi)有具體解釋何為特殊開(kāi)支，實(shí)際上特殊開(kāi)支對(duì)象覆蓋所有類(lèi)型的突發(fā)事件。另外，地方上有變通，有些地方規(guī)定“該項(xiàng)資金上半年一般不得動(dòng)用”是有問(wèn)題的。預(yù)備費(fèi)的運(yùn)作流程也不夠通暢，尚未有專(zhuān)門(mén)的預(yù)備費(fèi)支出流程以滿足突發(fā)事件發(fā)生時(shí)特殊支付需求。

第二，應(yīng)急管理各階段資金配置不合理，尤其是前期預(yù)防性財(cái)政投入不足。其具體表現(xiàn)有：預(yù)防重視不足，更多注重看得見(jiàn)的政績(jī)工程和經(jīng)濟(jì)效益，而目前用于衛(wèi)生預(yù)防、環(huán)保設(shè)施、水利安全等支出依舊較少，最終應(yīng)急管理的總成本急劇增加。我們要認(rèn)識(shí)到，把握最佳時(shí)機(jī)無(wú)比重要，時(shí)機(jī)就是投入產(chǎn)出效益。比如，道路的維護(hù)保養(yǎng)少支出1元，就可能需要多花3-4元進(jìn)行重建。同時(shí)，預(yù)防性支出分布在各部門(mén)、具體科目中，預(yù)算執(zhí)行擠占時(shí)有發(fā)生，使突發(fā)事件爆發(fā)年度支出壓力驟然增大，易形成危機(jī)狀態(tài)下政府大包大攬、財(cái)政獨(dú)撐的局面，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)算支出快速膨脹。

第三，應(yīng)急管理成本分擔(dān)機(jī)制不健全。責(zé)任主體成本分擔(dān)不均衡導(dǎo)致支出壓力加劇、應(yīng)急效果欠佳。主要問(wèn)題就是突發(fā)事件發(fā)生以后，地方更多期待中央能夠兜底買(mǎi)單，加大轉(zhuǎn)移支付專(zhuān)款力度。這種政府間突發(fā)支出責(zé)任權(quán)利和義務(wù)分配不明確，容易導(dǎo)致互相推卸責(zé)任。近年來(lái)，我們通過(guò)出臺(tái)一些文件嘗試去解決這個(gè)問(wèn)題，但總體上的改革措施還不充分，特別是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的合理分配責(zé)任的問(wèn)題還不明確。而責(zé)任不明會(huì)有很多潛在后果，比如某級(jí)政府緊急支出被迫攀升，相關(guān)方在應(yīng)急管理過(guò)程中不作為。例如，1998年長(zhǎng)江中游特大洪災(zāi)暴露出我國(guó)防洪水利基礎(chǔ)建設(shè)的不足和各類(lèi)問(wèn)題，在隨后5年中我們共計(jì)投入建設(shè)資金3100億元加強(qiáng)防洪體系的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中使用國(guó)債資金1250億元。這都是我們事后看到的問(wèn)題，所以加強(qiáng)制度層面的建設(shè)非常重要。

四、構(gòu)建有效的應(yīng)急預(yù)算體制

（一）改革方向：走向應(yīng)急預(yù)算體制

制度層面建設(shè)的核心是應(yīng)急預(yù)算?，F(xiàn)在我們主要是以急事急辦、特事特辦為主，這個(gè)模式實(shí)際是一套臨時(shí)體制，存在很多問(wèn)題，各種支出的調(diào)整都未經(jīng)人大審批，只是由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院安排支出，難以約束部門(mén)與機(jī)構(gòu)隨意擴(kuò)大行政權(quán)力的行為，難以對(duì)應(yīng)急資金的安排使用進(jìn)行有效監(jiān)督。

所以，今后我們的改革方向就是走向應(yīng)急預(yù)算體制。對(duì)此，我們要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是臨時(shí)體制下財(cái)政角色只是被動(dòng)執(zhí)行和給錢(qián)的問(wèn)題；二是“預(yù)則立”的主動(dòng)應(yīng)對(duì)功能不足的問(wèn)題。解決這兩個(gè)問(wèn)題，都要依賴“預(yù)則立”的體制。其中，錢(qián)的問(wèn)題，如預(yù)備費(fèi)和專(zhuān)項(xiàng)撥款無(wú)力應(yīng)對(duì)大型危機(jī)，要求我們必須構(gòu)建專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急預(yù)算體制，建立應(yīng)急基金，在預(yù)估四類(lèi)突發(fā)事件的前提下保證其流動(dòng)性；錢(qián)的決策與管理問(wèn)題則更為重要，所以我們要用制度化取代臨時(shí)體制。

應(yīng)急預(yù)算體制不是使現(xiàn)有的制度變成零，而是使現(xiàn)有制度更加鞏固，得到強(qiáng)化和改進(jìn)。2004年，財(cái)政部頒布了《突發(fā)事件財(cái)政應(yīng)急保障預(yù)案》，講到按“特事特辦、急事急辦”及時(shí)撥付應(yīng)急資金專(zhuān)款專(zhuān)用。臨時(shí)撥款體制的好處在于一旦發(fā)生重特大突發(fā)事件，能夠進(jìn)行自上而下的救援式預(yù)算撥款；特別強(qiáng)調(diào)及時(shí)，應(yīng)急反應(yīng)速度快、資金撥付效率高。但也存在著中央財(cái)政救災(zāi)投入無(wú)計(jì)劃性，尤其是在災(zāi)情評(píng)估環(huán)節(jié)很薄弱；財(cái)政救災(zāi)資金隨意性難以避免，開(kāi)支范圍與標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，導(dǎo)致資金結(jié)存大；中央和地方財(cái)政救災(zāi)缺乏責(zé)任規(guī)則，地方過(guò)于依賴中央等問(wèn)題。這只能通過(guò)制度規(guī)則的改革去解決。

另外，在應(yīng)急預(yù)算體制下，突發(fā)事件發(fā)生后首先應(yīng)啟動(dòng)相應(yīng)級(jí)別的應(yīng)急預(yù)案，各部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，財(cái)政部門(mén)集中精力處理專(zhuān)項(xiàng)撥款救助，而不再是依賴臨時(shí)撥款解決問(wèn)題。專(zhuān)項(xiàng)撥款取代預(yù)算調(diào)整，這是意義非凡的。

（二）應(yīng)急預(yù)算體制是一項(xiàng)綜合的系統(tǒng)工程

構(gòu)建有效的應(yīng)急預(yù)算體制，首先應(yīng)該把它看作是一項(xiàng)綜合的系統(tǒng)工程。按照突發(fā)性公共事件管理機(jī)制減緩階段、準(zhǔn)備階段、反應(yīng)階段和恢復(fù)階段分別提供資金支持。應(yīng)急預(yù)算要有一套制度安排來(lái)協(xié)調(diào)應(yīng)急管理各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面的工作，這是應(yīng)急預(yù)算體制的基本理念。

（三）理解應(yīng)急預(yù)算原則

構(gòu)建有效的應(yīng)急預(yù)算體制，對(duì)預(yù)算要有清晰的認(rèn)知。應(yīng)急預(yù)算體制能否解決問(wèn)題，前提條件就是對(duì)預(yù)算要有清晰的認(rèn)知，否則改革就會(huì)出現(xiàn)偏差。具體來(lái)講，我們要理解預(yù)算的經(jīng)典原則：一是年度性，預(yù)算決策必須每年進(jìn)行一次，這個(gè)概念很重要。世界上每個(gè)國(guó)家的預(yù)算機(jī)關(guān)每年都要批準(zhǔn)預(yù)算，這是一道防止亂花錢(qián)的防火墻。二是一致性，所有預(yù)算決策和資源必須集中起來(lái)，以公平對(duì)待所有申請(qǐng)，不能有很多預(yù)算外的賬戶、基金。政出多門(mén)、資金分散問(wèn)題對(duì)應(yīng)急管理來(lái)講是一個(gè)大忌。三是恰當(dāng)性，必須得到立法機(jī)關(guān)的正式批準(zhǔn)，使預(yù)算單位能夠合法開(kāi)支。四是審計(jì)，財(cái)政收支必須受到審計(jì)監(jiān)督。

在上述經(jīng)典原則之外，我們還必須遵循新的靈活性原則——風(fēng)險(xiǎn)損失預(yù)算=風(fēng)險(xiǎn)概率×風(fēng)險(xiǎn)后果×財(cái)政補(bǔ)償比例。此次新冠肺炎疫情和其他疫情大流行的風(fēng)險(xiǎn)都是可以估計(jì)和量化的，包括風(fēng)險(xiǎn)概率、風(fēng)險(xiǎn)后果、財(cái)政補(bǔ)償比例。假如此次新冠肺炎疫情的風(fēng)險(xiǎn)概率為100年一遇，即各年的風(fēng)險(xiǎn)概率為1%；如果某個(gè)城市的最大風(fēng)險(xiǎn)損失（后果）為1000億元人民幣，其中財(cái)政分擔(dān)的比例為70%，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算=1000億元×1%×70%=7億元，也就是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算里的應(yīng)急基金要保持在7億元的水平。這意味著該城市必須在風(fēng)險(xiǎn)事件實(shí)際發(fā)生的情況下，能夠拿出7億元的財(cái)政資金用于抗擊風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)此次新冠肺炎疫情也揭示了我們社會(huì)的脆弱性，暴露了國(guó)際社會(huì)協(xié)調(diào)合作、共同行動(dòng)的困境。

（四）應(yīng)急預(yù)算管理的配套安排

第一，明確三類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)策略。一是削減，就是我們不希望或不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，也叫風(fēng)險(xiǎn)厭惡。二是轉(zhuǎn)移，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)可以把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司；三是承擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算是為了解決風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)削減和保險(xiǎn)機(jī)制有限，總有一部分責(zé)任要自己承擔(dān)。

第二，籌資機(jī)制與支出比重。醫(yī)療設(shè)備儲(chǔ)備等需要有針對(duì)性和可持續(xù)的長(zhǎng)期籌資機(jī)制，同時(shí)我們要提高應(yīng)急管理支出比重。

第三，應(yīng)急管理績(jī)效考核。以抗擊疫情為例，我們要建立一套抗疫績(jī)效指標(biāo)：一是預(yù)防；二是查明和報(bào)告，即快速查明并報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)源頭；三是快速反應(yīng)，主要是指決策層面是否能快速反應(yīng)；四是衛(wèi)生體系，如防疫醫(yī)院建設(shè)和醫(yī)護(hù)人員要滿足抗疫需求、藥品供應(yīng)和防疫物資供應(yīng)充足；五是風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，采取有效措施控制疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)隔離“超級(jí)感染者”；六是遵守國(guó)際規(guī)范，應(yīng)急管理會(huì)涉及到國(guó)際層面的協(xié)調(diào)工作，這就需要制定為各國(guó)所統(tǒng)一遵循的國(guó)際規(guī)范。我們國(guó)家在探查疫情和做出反應(yīng)方面表現(xiàn)良好，盡管衛(wèi)生體系存在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的情況，但在預(yù)防方面則較為薄弱。

另外，我們還需要實(shí)施一些具體的改革措施，比如預(yù)備費(fèi)的提取和使用，我國(guó)預(yù)備費(fèi)比例較低不足以應(yīng)對(duì)特大災(zāi)害，預(yù)備費(fèi)中應(yīng)災(zāi)比例也沒(méi)有明確的規(guī)定，甚至有的未將預(yù)備費(fèi)用單獨(dú)列支，這需要做一下改變。再比如補(bǔ)充預(yù)算問(wèn)題，中央和地方財(cái)政應(yīng)編制補(bǔ)充預(yù)算，常規(guī)預(yù)算沒(méi)有考慮到的問(wèn)題，可以靠補(bǔ)充預(yù)算去解決。

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