三、應急財政預算管理現(xiàn)狀

從過去危機事件的發(fā)生情況來看，在公共危機事件爆發(fā)并蔓延后，我國政府財政在資金保障、政策保障和措施保障等方面都發(fā)揮了非常重要的作用。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，隨著我國經(jīng)濟下行壓力的加大，地方政府的財政緊張問題也隨之凸顯。解決財政緊張問題要從兩個方面考慮：一是增加收入，二是把錢花好。把錢花好了，財政緊張程度和困難程度就降低了。越是錢沒有管好，或者存在浪費，財政就越緊張。從這個角度上講，我們目前的應急財政預算管理還是有一定缺陷和問題的，不過制度框架已經(jīng)搭建起來了。

2003年是我國應急管理的起步年，在抗擊非典取得勝利的表彰大會上,黨中央國務院第一次明確提出,政府管理除了常態(tài)以外,我們要高度重視非常態(tài)管理。2004年是我國的應急預案編制之年，國務院辦公廳分別發(fā)布了《國務院有關部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應急預案框架指南》和《省人民政府公共事件總體應急預案框架指南》。2013-2014年是我國的應急管理改革深化之年，黨的十八屆三中全會決定成立國家安全委員會，指出財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。

（一）應急預算：現(xiàn)行資金保障與監(jiān)管機制

近年來，我國堅持發(fā)揮自身應急管理體系的特色和優(yōu)勢，并借鑒國外應急管理的有益做法，積極推進國家應急管理體系和能力現(xiàn)代化。我國現(xiàn)行的資金保障與監(jiān)管機制主要包括：

一是應急資金國庫集中支付制度。以市縣為單位設立應急資金專戶，應急資金由財政部撥付省級財政國庫單一賬戶，由國庫集中支付市縣資金專戶集中使用，減少劃撥環(huán)節(jié)。

二是預撥清算制度。建立中央、省級資金預撥清算制，先預撥后清算，應急預案一啟動，便應啟動資金預撥方案，通過國庫集中支付體系即時預撥到市、縣應急專戶統(tǒng)一使用，待災情過后、按照分級負擔原則再予分級清算。我國已經(jīng)在進行這方面的改變，但還沒有改革到位。

三是政府間補償機制。一旦發(fā)生災害而地方無法自行承擔時，迅速啟動應急轉(zhuǎn)移支付制度和政府間補償機制，動員全國資源及時應災。

四是評估、審計和報告環(huán)節(jié)。評估、審計和報告環(huán)節(jié)目前還比較薄弱，應急財政資金進行事后專項檢查、需要大量臨時決定的事項很難保證完全合規(guī)、當前體制整體上是一個臨時體制等問題都需要做出改變。另外，各級政府、財政部門和審計監(jiān)督機構重撥付、輕考核、監(jiān)管缺位，評價體系不佳誘發(fā)亂花錢、花錯錢現(xiàn)象等問題比較突出。

（二）應急管理的四項預算機制

目前，我國應急管理有四項預算機制：一是動用預備費，這是處置突發(fā)事件的基礎財力保障。二是關閉預算追加閘門，如2003年抗擊非典時財政部首先停止一般預算追加，把資金集中到應急管理上來。三是發(fā)布預算追減的指令指標和指導性要求，如2003年財政部要求中央各部門對本部門的業(yè)務費和項目支出預算按調(diào)減支出指標，以保證非典防治所需。四是調(diào)整預算支出結構，壓縮一般性支出、調(diào)整專項、使用一般性結余等。但我國真正意義上的應急預算體系尚未形成。從企業(yè)方面來講，預算資金仍是應急管理的絕對主力，應急管理的保險功能只能起補充作用。

（三）應急管理的預算機制不充分

目前我國有三類災害應急預算撥款，分別是一般預算撥款、專項撥款和預備費。其中，1994年實施的《中華人民共和國預算法》第 32 條規(guī)定：各級政府預算應當按照本級政府預算支出額的1-3%設置預備費，用于當年預算執(zhí)行中的自然災害救災開支及其他難以預見的特殊開支。但總的來講，我國應急管理的預算機制不充分。

第一，預算準備不足。缺乏對突發(fā)性公共事件的科學有效預估,預備費制度存在諸多問題。預備費的用途規(guī)定比較寬泛，細則上有很多不明確,可能用于政府管理中任何未及預料到的支出需要導致不夠用。預備費的法律地位也模糊不清，1994年實施的《中華人民共和國預算法》沒有具體解釋何為特殊開支，實際上特殊開支對象覆蓋所有類型的突發(fā)事件。另外，地方上有變通，有些地方規(guī)定“該項資金上半年一般不得動用”是有問題的。預備費的運作流程也不夠通暢，尚未有專門的預備費支出流程以滿足突發(fā)事件發(fā)生時特殊支付需求。

第二，應急管理各階段資金配置不合理，尤其是前期預防性財政投入不足。其具體表現(xiàn)有：預防重視不足，更多注重看得見的政績工程和經(jīng)濟效益，而目前用于衛(wèi)生預防、環(huán)保設施、水利安全等支出依舊較少，最終應急管理的總成本急劇增加。我們要認識到，把握最佳時機無比重要，時機就是投入產(chǎn)出效益。比如，道路的維護保養(yǎng)少支出1元，就可能需要多花3-4元進行重建。同時，預防性支出分布在各部門、具體科目中，預算執(zhí)行擠占時有發(fā)生，使突發(fā)事件爆發(fā)年度支出壓力驟然增大，易形成危機狀態(tài)下政府大包大攬、財政獨撐的局面，導致應急預算支出快速膨脹。

第三，應急管理成本分擔機制不健全。責任主體成本分擔不均衡導致支出壓力加劇、應急效果欠佳。主要問題就是突發(fā)事件發(fā)生以后，地方更多期待中央能夠兜底買單，加大轉(zhuǎn)移支付?？盍Χ取＿@種政府間突發(fā)支出責任權利和義務分配不明確，容易導致互相推卸責任。近年來，我們通過出臺一些文件嘗試去解決這個問題，但總體上的改革措施還不充分，特別是風險發(fā)生后的合理分配責任的問題還不明確。而責任不明會有很多潛在后果，比如某級政府緊急支出被迫攀升，相關方在應急管理過程中不作為。例如，1998年長江中游特大洪災暴露出我國防洪水利基礎建設的不足和各類問題，在隨后5年中我們共計投入建設資金3100億元加強防洪體系的基礎設施建設，其中使用國債資金1250億元。這都是我們事后看到的問題，所以加強制度層面的建設非常重要。

四、構建有效的應急預算體制

（一）改革方向：走向應急預算體制

制度層面建設的核心是應急預算?，F(xiàn)在我們主要是以急事急辦、特事特辦為主，這個模式實際是一套臨時體制，存在很多問題，各種支出的調(diào)整都未經(jīng)人大審批，只是由全國人大授權國務院安排支出，難以約束部門與機構隨意擴大行政權力的行為，難以對應急資金的安排使用進行有效監(jiān)督。

所以，今后我們的改革方向就是走向應急預算體制。對此，我們要解決兩個問題：一是臨時體制下財政角色只是被動執(zhí)行和給錢的問題；二是“預則立”的主動應對功能不足的問題。解決這兩個問題，都要依賴“預則立”的體制。其中，錢的問題，如預備費和專項撥款無力應對大型危機，要求我們必須構建專門的應急預算體制，建立應急基金，在預估四類突發(fā)事件的前提下保證其流動性；錢的決策與管理問題則更為重要，所以我們要用制度化取代臨時體制。

應急預算體制不是使現(xiàn)有的制度變成零，而是使現(xiàn)有制度更加鞏固，得到強化和改進。2004年，財政部頒布了《突發(fā)事件財政應急保障預案》，講到按“特事特辦、急事急辦”及時撥付應急資金專款專用。臨時撥款體制的好處在于一旦發(fā)生重特大突發(fā)事件，能夠進行自上而下的救援式預算撥款；特別強調(diào)及時，應急反應速度快、資金撥付效率高。但也存在著中央財政救災投入無計劃性，尤其是在災情評估環(huán)節(jié)很薄弱；財政救災資金隨意性難以避免，開支范圍與標準不夠明確，導致資金結存大；中央和地方財政救災缺乏責任規(guī)則，地方過于依賴中央等問題。這只能通過制度規(guī)則的改革去解決。

另外，在應急預算體制下，突發(fā)事件發(fā)生后首先應啟動相應級別的應急預案，各部門聯(lián)合行動進入應急狀態(tài)，財政部門集中精力處理專項撥款救助，而不再是依賴臨時撥款解決問題。專項撥款取代預算調(diào)整，這是意義非凡的。

（二）應急預算體制是一項綜合的系統(tǒng)工程

構建有效的應急預算體制，首先應該把它看作是一項綜合的系統(tǒng)工程。按照突發(fā)性公共事件管理機制減緩階段、準備階段、反應階段和恢復階段分別提供資金支持。應急預算要有一套制度安排來協(xié)調(diào)應急管理各個環(huán)節(jié)、各個方面的工作，這是應急預算體制的基本理念。

（三）理解應急預算原則

構建有效的應急預算體制，對預算要有清晰的認知。應急預算體制能否解決問題，前提條件就是對預算要有清晰的認知，否則改革就會出現(xiàn)偏差。具體來講，我們要理解預算的經(jīng)典原則：一是年度性，預算決策必須每年進行一次，這個概念很重要。世界上每個國家的預算機關每年都要批準預算，這是一道防止亂花錢的防火墻。二是一致性，所有預算決策和資源必須集中起來，以公平對待所有申請，不能有很多預算外的賬戶、基金。政出多門、資金分散問題對應急管理來講是一個大忌。三是恰當性，必須得到立法機關的正式批準，使預算單位能夠合法開支。四是審計，財政收支必須受到審計監(jiān)督。

在上述經(jīng)典原則之外，我們還必須遵循新的靈活性原則——風險損失預算=風險概率×風險后果×財政補償比例。此次新冠肺炎疫情和其他疫情大流行的風險都是可以估計和量化的，包括風險概率、風險后果、財政補償比例。假如此次新冠肺炎疫情的風險概率為100年一遇，即各年的風險概率為1%；如果某個城市的最大風險損失（后果）為1000億元人民幣，其中財政分擔的比例為70%，相應的風險預算=1000億元×1%×70%=7億元，也就是風險預算里的應急基金要保持在7億元的水平。這意味著該城市必須在風險事件實際發(fā)生的情況下，能夠拿出7億元的財政資金用于抗擊風險。同時此次新冠肺炎疫情也揭示了我們社會的脆弱性，暴露了國際社會協(xié)調(diào)合作、共同行動的困境。

（四）應急預算管理的配套安排

第一，明確三類風險策略。一是削減，就是我們不希望或不愿意承擔風險，也叫風險厭惡。二是轉(zhuǎn)移，通過購買保險可以把風險轉(zhuǎn)移給保險公司；三是承擔，風險預算是為了解決風險承擔問題，風險削減和保險機制有限，總有一部分責任要自己承擔。

第二，籌資機制與支出比重。醫(yī)療設備儲備等需要有針對性和可持續(xù)的長期籌資機制，同時我們要提高應急管理支出比重。

第三，應急管理績效考核。以抗擊疫情為例，我們要建立一套抗疫績效指標：一是預防；二是查明和報告，即快速查明并報告風險源頭；三是快速反應，主要是指決策層面是否能快速反應；四是衛(wèi)生體系，如防疫醫(yī)院建設和醫(yī)護人員要滿足抗疫需求、藥品供應和防疫物資供應充足；五是風險環(huán)境，采取有效措施控制疫情傳播風險，及時發(fā)現(xiàn)隔離“超級感染者”；六是遵守國際規(guī)范，應急管理會涉及到國際層面的協(xié)調(diào)工作，這就需要制定為各國所統(tǒng)一遵循的國際規(guī)范。我們國家在探查疫情和做出反應方面表現(xiàn)良好，盡管衛(wèi)生體系存在超負荷運轉(zhuǎn)的情況，但在預防方面則較為薄弱。

另外，我們還需要實施一些具體的改革措施，比如預備費的提取和使用，我國預備費比例較低不足以應對特大災害，預備費中應災比例也沒有明確的規(guī)定，甚至有的未將預備費用單獨列支，這需要做一下改變。再比如補充預算問題，中央和地方財政應編制補充預算，常規(guī)預算沒有考慮到的問題，可以靠補充預算去解決。

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責任編輯：于慧）