應(yīng)急管理是一個(gè)綜合性的大型系統(tǒng)工程，公共財(cái)政在其中扮演著關(guān)鍵的角色。每一次突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)都要花很多錢(qián)，這些錢(qián)主要由財(cái)政提供，財(cái)政則要通過(guò)預(yù)算的安排。因此，在應(yīng)急管理中，應(yīng)急預(yù)算的角色是非常關(guān)鍵的。如今，我們國(guó)家正在全力應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各個(gè)方面的沖擊，如何做好其中的應(yīng)急預(yù)算，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是解決問(wèn)題要求我們要有錢(qián)、花好錢(qián)；二是如何在應(yīng)急管理中管理好這些錢(qián)。

應(yīng)急財(cái)政預(yù)算管理這一主題表達(dá)的中心思想：一是突發(fā)事件的頻發(fā)給我國(guó)應(yīng)急管理造成了空前挑戰(zhàn)。二是應(yīng)急財(cái)政管理亟需完善，焦點(diǎn)是構(gòu)建有效的應(yīng)急預(yù)算體制。接下來(lái)，我將從我國(guó)突發(fā)事件分析以及應(yīng)急管理的概念框架、財(cái)政資金來(lái)源、現(xiàn)狀與構(gòu)建有效的應(yīng)急預(yù)算體制等方面，與大家進(jìn)行深入交流。

一、突發(fā)事件頻發(fā)帶來(lái)的空前挑戰(zhàn)

中國(guó)是一個(gè)災(zāi)害災(zāi)難比較頻發(fā)的國(guó)家，這些災(zāi)害災(zāi)難具有突發(fā)性、不確定性與隨機(jī)性、后果嚴(yán)重、綜合性等一系列特征。每一次災(zāi)害災(zāi)難的應(yīng)對(duì)都需要跨部門(mén)，沒(méi)有任何一個(gè)部門(mén)或者幾個(gè)部門(mén)能夠獨(dú)自解決，這涉及到各級(jí)政府間自上而下的指揮和財(cái)政協(xié)調(diào)問(wèn)題。因此，應(yīng)急管理是一套復(fù)雜的系統(tǒng)。

（一）應(yīng)急預(yù)算：補(bǔ)償損失和支持經(jīng)濟(jì)恢復(fù)

災(zāi)害災(zāi)難在國(guó)際上一般分為四個(gè)類型：第一類是自然災(zāi)害。第二類是事故災(zāi)難，比如交通、醫(yī)療、海洋污染、油氣爆炸。第三類是社會(huì)災(zāi)害，比如恐怖襲擊、群體事件、金融危機(jī)。第四類是公共衛(wèi)生災(zāi)難，主要是大面積的傳染疾病。

在自然災(zāi)害方面，我國(guó)季風(fēng)氣候顯著，新構(gòu)造運(yùn)動(dòng)非常強(qiáng)烈，屬于地震高發(fā)區(qū)。同時(shí)，我國(guó)人口眾多，70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)、海洋等自然災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)，暴露在風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境下的數(shù)量較大。另外，我國(guó)70%的災(zāi)害災(zāi)難源于氣象災(zāi)害，特點(diǎn)是致災(zāi)強(qiáng)度大，頻率高，干旱、泥石流、夏季高溫、湖泊干涸、暴雨、沙塵暴、渤海臺(tái)風(fēng)等，均與氣候變化相連。平均30%的人口與農(nóng)作物受災(zāi)，以及30%的GDP受到災(zāi)害災(zāi)難的影響。可見(jiàn)，災(zāi)害災(zāi)難涉及的范圍非常廣泛。

近十年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)步入了突發(fā)公共事件高發(fā)期。比如，2003年“非典”公共衛(wèi)生事件、2008年南方多省的冰雪災(zāi)害和汶川大地震、2009年震驚中外的烏魯木齊市“7·5”公共安全事件、2012年北京市暴雨災(zāi)害、2013年11月發(fā)生的青島輸油管道爆炸事故，以及2020年依然嚴(yán)峻的新冠肺炎疫情。因此，應(yīng)急管理在中國(guó)具有特殊的意義，而財(cái)政和預(yù)算在其中扮演著關(guān)鍵角色。目前，我們面臨的問(wèn)題既有公共財(cái)政比較緊張的問(wèn)題，更有資金管理能力不足的問(wèn)題。其中，錢(qián)的問(wèn)題相對(duì)來(lái)講比較好解決，更重要的是在有了足夠的錢(qián)的前提下，我們的體制能不能管好這些錢(qián)。所以說(shuō)，財(cái)政應(yīng)急管理的核心是靠應(yīng)急預(yù)算來(lái)進(jìn)行管理。

應(yīng)急預(yù)算主要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是補(bǔ)償損失，包括突發(fā)事件事前、事中和事后的大量開(kāi)支。目前預(yù)算資金一直是我們國(guó)家應(yīng)急管理的主要資金來(lái)源，通常占到90%以上。二是支持經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。從當(dāng)前的情況來(lái)看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在疫情以后的恢復(fù)狀況是比較樂(lè)觀的，其中一個(gè)原因就是中國(guó)經(jīng)濟(jì)更容易調(diào)控，政府有更多的政策工具和雄厚的財(cái)力來(lái)支持經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。應(yīng)急財(cái)政管理和應(yīng)急預(yù)算，在應(yīng)急管理過(guò)程中或應(yīng)急管理之后這兩個(gè)階段都扮演著重要角色。

（二）公共財(cái)政：國(guó)家能力的關(guān)鍵部分

在突發(fā)公共事件的沖擊面前，至關(guān)重要的是國(guó)家能力和民眾對(duì)政府的信心。從國(guó)家能力上講，世界各國(guó)的差別很大。此次抗擊新冠肺炎疫情顯示，中國(guó)的國(guó)家能力是明顯位于世界前列的，比絕大多數(shù)國(guó)家的表現(xiàn)更好。此外，我們國(guó)家還有一個(gè)優(yōu)勢(shì)，就是民眾對(duì)政府的信任度很高。

公共財(cái)政是國(guó)家能力的關(guān)鍵部分。一個(gè)國(guó)家能夠在事前、事中和事后采取有力措施應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，其背后一定有強(qiáng)大的公共財(cái)政在支撐。強(qiáng)大的公共財(cái)政，不僅指有錢(qián)，還包括有花好錢(qián)的能力。沒(méi)有這兩點(diǎn)，財(cái)政能力就談不上強(qiáng)大；財(cái)政能力談不上強(qiáng)大，國(guó)家能力也一定比較弱。所以，我們可以看到世界上一些國(guó)家能力比較弱的國(guó)家，在交通、貧困、飲用水、社會(huì)安全網(wǎng)等方面存在諸多問(wèn)題，新冠肺炎疫情造成的損失非常大。

應(yīng)急管理的基本理念，就是通過(guò)國(guó)家能力和民眾對(duì)政府的信心來(lái)保護(hù)生命、生存、生活的價(jià)值——珍惜生命、熱愛(ài)生活、獨(dú)立生存，這個(gè)價(jià)值是至高無(wú)上的。在突發(fā)事件的沖擊面前，生命、生活、生存的價(jià)值高于經(jīng)濟(jì)的價(jià)值。所以，從這個(gè)意義上來(lái)講，應(yīng)急管理比常規(guī)管理更優(yōu)先。簡(jiǎn)單來(lái)講，應(yīng)急管理背后是對(duì)生命尊嚴(yán)價(jià)值的一種高度認(rèn)同。我們知道人類在早期處于一種霍布斯式的自然狀態(tài)中，生命是“艱難、野蠻和短暫的”，應(yīng)急管理首先就是要讓人類脫離這種自然狀態(tài)。從這個(gè)角度講，應(yīng)急管理也是人類文明發(fā)展到較高水平的一個(gè)標(biāo)志。

（三）應(yīng)急管理常態(tài)化

在人類歷史上，公共衛(wèi)生事件其實(shí)是從未斷絕的，只是由于我們現(xiàn)在醫(yī)學(xué)比較發(fā)達(dá)了，人類擺脫了原始的那種在病毒、細(xì)菌面前完全無(wú)能為力的狀態(tài)。盡管如此，公共衛(wèi)生事件對(duì)我們來(lái)講仍然是常態(tài)事件。我們可能平時(shí)不太能注意到，地球上最殘酷、歷時(shí)最長(zhǎng)的戰(zhàn)爭(zhēng)——30億年來(lái)細(xì)胞每時(shí)每刻都在人類的身體上擊退病毒的攻擊。因此，應(yīng)急管理應(yīng)該是常態(tài)化的管理，而不是事到臨頭再說(shuō)。

目前，我們國(guó)家預(yù)算體制的主要問(wèn)題就是“預(yù)”的層面還有很大的改進(jìn)空間。雖然理論上公共支出的需求是沒(méi)有上限的，但在公共財(cái)政上，我們現(xiàn)在比改革開(kāi)放前要強(qiáng)大很多。多年來(lái)，我們國(guó)家的預(yù)算財(cái)政支出已經(jīng)超過(guò)了GDP的1/3，可以說(shuō)是一個(gè)預(yù)算大國(guó)、財(cái)政大國(guó)、支出大國(guó)。正因?yàn)檫@樣，我們?cè)诰植矿w制層面還存在缺陷的情況下也能夠應(yīng)對(duì)很多問(wèn)題。同時(shí)，我們也應(yīng)該意識(shí)到，如果制度層面的改革紅利再前進(jìn)一步，我們可以花更少的錢(qián)并把事情辦得更好。

（四）抗擊新冠肺炎疫情的啟示

我們講財(cái)政治理主要是講三個(gè)問(wèn)題：一是保證財(cái)政的可持續(xù)，包括控制地方債務(wù)膨脹、隱性債務(wù)等，以避免突發(fā)事件造成喪失支付能力；二是保證資金的合理配置，也就是支出的重點(diǎn)要能夠反映國(guó)家戰(zhàn)略和政府政策的重點(diǎn)；三是支出必須要有績(jī)效，也就是把投入變成產(chǎn)出，用產(chǎn)出來(lái)實(shí)現(xiàn)成果。所謂有績(jī)效就是花錢(qián)要少，公共服務(wù)的數(shù)量要充分，質(zhì)量要可靠。

此次抗擊新冠肺炎疫情給我們的最大啟示，就是風(fēng)險(xiǎn)管理要納入財(cái)政治理目標(biāo)，使今后的改革方向更明確、工作更有針對(duì)性。需要注意的是，財(cái)政管理與財(cái)政治理兩者是有區(qū)別的，治理是講政策的制定和實(shí)施，是自上而下的；管理是講政策的執(zhí)行和落實(shí)。治理和管理是結(jié)合在一起的，治理高于管理，但治理是否有成效，要依靠管理去落實(shí)，所以兩者要結(jié)合進(jìn)行。