此次抗擊新冠肺炎疫情給我們的啟示，主要有三個(gè)方面：

第一，需要研究、描繪和計(jì)量這些風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為損失的不確定性，這種損失可能是經(jīng)濟(jì)和資金層面的，也可能是生命和健康層面的。這些損失應(yīng)該盡快加以計(jì)量，目前世界各地的公司都在計(jì)算新冠病毒的破壞成本。我們政府也需要在財(cái)政層面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)成本計(jì)量，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)成本信息決定了花多少錢，甚至錢花到何處、何時(shí)花錢。否則，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算就比較難以建立起來。還有就是，各國政府要投資建立跟蹤疫情傳播的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，并且最好以實(shí)時(shí)的系統(tǒng)跟蹤風(fēng)險(xiǎn)，能夠及時(shí)分享新出現(xiàn)的衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)或潛在疫情信息，幫助各國以最佳的方式應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)。我們可以看到，人工智能支撐的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)在我國新冠肺炎疫情防控中起到了很大的作用。

第二，把握最佳時(shí)機(jī)無比重要。應(yīng)急管理中最關(guān)鍵的一個(gè)詞就是時(shí)機(jī)，可能比錢還要重要。在公共衛(wèi)生事件中，一線醫(yī)務(wù)人員發(fā)現(xiàn)疾病出現(xiàn)與決策者及時(shí)掌握信息是非常關(guān)鍵的問題，而這個(gè)信息應(yīng)是以證據(jù)為基礎(chǔ)的信息，它不是一個(gè)猜測點(diǎn)，更不是謠言。時(shí)機(jī)問題在財(cái)政上也同樣重要，如果事前沒有足夠的資金預(yù)防或者事中資金不足，事后恢復(fù)階段又沒有得力的措施，后果不堪設(shè)想。

第三，需要打造有效的應(yīng)急預(yù)算體制。應(yīng)急預(yù)算體制涉及很多應(yīng)急管理的支持性事項(xiàng)，比如訓(xùn)練、裝備、科研都涉及到應(yīng)急與災(zāi)難，捐贈(zèng)管理機(jī)制也有必要納入應(yīng)急預(yù)算體制。此外，應(yīng)急預(yù)算體制還需要一系列配套的體制機(jī)制，包括標(biāo)準(zhǔn)化模塊化的流程、簡明通用的應(yīng)急用語以及合理順暢的指揮架構(gòu)，這對于復(fù)雜的應(yīng)急管理尤其重要。

另外，應(yīng)急管理中還需要有一個(gè)配套模塊，就是以應(yīng)急基金對應(yīng)急資金進(jìn)行詳細(xì)核算。應(yīng)急基金應(yīng)詳細(xì)記錄所有指定用途的捐款和相關(guān)支出，并進(jìn)行內(nèi)部管理與對外公開。政府每年應(yīng)發(fā)布經(jīng)過獨(dú)立審查的相關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)表，并在網(wǎng)站上定時(shí)更新和發(fā)布慈善收支信息，并承諾確保指定捐款百分百用于特定項(xiàng)目，而不會(huì)被挪用。應(yīng)急基金里面的財(cái)務(wù)活動(dòng)也要受到行業(yè)自律與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)的雙重約束。國際社會(huì)在此次應(yīng)對新冠肺炎疫情中都非常強(qiáng)調(diào)信息的透明度。目前我國還沒有正式的應(yīng)急基金，僅有些非正式的，這是問題所在。

在此次抗擊新冠肺炎疫情中，我們還有一個(gè)短板也被暴露出來，就是社會(huì)保障網(wǎng)還不夠強(qiáng)大。我國的醫(yī)療保健指數(shù)在世界衛(wèi)生系統(tǒng)中位列47位，與世界第二大經(jīng)濟(jì)體地位并不適應(yīng)。因此，我們要強(qiáng)化社會(huì)保障網(wǎng)，包括衛(wèi)生部門“以人為本”的服務(wù)，這里面的核心部分依然是公共財(cái)政和預(yù)算。

二、應(yīng)急管理的概念框架

（一）什么是應(yīng)急管理

應(yīng)急管理，其實(shí)講的是三個(gè)層次的問題。第一個(gè)層次是危機(jī)事件，對應(yīng)的是危機(jī)管理，這是最嚴(yán)重的一種應(yīng)急。第二個(gè)層次是突發(fā)事件，對應(yīng)的是突發(fā)事件管理，這是常規(guī)的應(yīng)急管理。第三個(gè)層次是風(fēng)險(xiǎn)來源，對應(yīng)的是一般意義上的風(fēng)險(xiǎn)管理。因此，廣義上的應(yīng)急管理包括危機(jī)管理、突發(fā)事件管理和風(fēng)險(xiǎn)管理，狹義上的應(yīng)急管理只是指突發(fā)事件管理，涉及到應(yīng)急財(cái)政管理和公共預(yù)算里面的應(yīng)急預(yù)算。

應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)就是應(yīng)急管理是有價(jià)值的。這個(gè)價(jià)值怎么測量？國際上已經(jīng)有一個(gè)公式：EVEM = -P·TEV–C，即經(jīng)濟(jì)價(jià)值=所降低的突發(fā)事件發(fā)生的概率×突發(fā)事件造成的損失－應(yīng)急管理的相關(guān)成本。具體來講，應(yīng)急管理的價(jià)值在于:一是應(yīng)急管理可以降低突發(fā)事件發(fā)生的概率。像新冠肺炎疫情或者流感等這類公共衛(wèi)生事件，發(fā)生的概率如果降低，就會(huì)增加經(jīng)濟(jì)價(jià)值。二是應(yīng)急管理可以降低突發(fā)事件造成的損失。就是說，這個(gè)突發(fā)事件已經(jīng)發(fā)生了，要把損失降下來。二者相乘，就是拯救的價(jià)值，或者叫減少的損失,再減去應(yīng)急管理的相關(guān)成本，得到的結(jié)果就叫做應(yīng)急管理的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。我國每年大大小小的突發(fā)事件時(shí)常發(fā)生，費(fèi)錢、費(fèi)事、成本高，今后可以按照這個(gè)公式的方向建立一套應(yīng)急管理的績效評價(jià)體系，同財(cái)政領(lǐng)域常規(guī)的績效評價(jià)體系區(qū)分開來。

（二）財(cái)政應(yīng)急管理機(jī)制

財(cái)政應(yīng)急管理有以下幾種機(jī)制：一是一般儲(chǔ)備，比如我國現(xiàn)在的預(yù)算預(yù)備費(fèi)；二是應(yīng)急基金；三是購買保險(xiǎn)，把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁出去，國際上比較多而我們國家則比較少；四是應(yīng)急預(yù)算，就是在預(yù)算里面專門安排資金。應(yīng)急預(yù)算和常規(guī)預(yù)算是兩個(gè)概念，應(yīng)急預(yù)算是按照風(fēng)險(xiǎn)概率乘以風(fēng)險(xiǎn)后果來估算的。風(fēng)險(xiǎn)概率就是風(fēng)險(xiǎn)幾年發(fā)生一次或者一年發(fā)生幾次。如果十年發(fā)生一次，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)概率就是10%；如果一年發(fā)生兩次，這個(gè)概率就是200%。風(fēng)險(xiǎn)后果就是每一次事件發(fā)生造成的最大損失是多少。這兩個(gè)指標(biāo)相乘就是風(fēng)險(xiǎn)損失有多大，風(fēng)險(xiǎn)損失對應(yīng)到災(zāi)難受體上，就是路面損毀、橋梁垮塌、通訊中斷、電力中斷、供水中斷、校舍損毀等情況。所以，我們需要為災(zāi)難受體建立應(yīng)急預(yù)算，也叫做風(fēng)險(xiǎn)損失預(yù)算。對于風(fēng)險(xiǎn)損失，財(cái)政上的補(bǔ)償是主要部分，比如國家免費(fèi)提供新冠病毒核酸檢測。以上四種屬于財(cái)政機(jī)制，但并不是所有的風(fēng)險(xiǎn)損失都要依靠財(cái)政上的補(bǔ)償，我們不能把全部的風(fēng)險(xiǎn)都集中到政府身上。五是民間自助機(jī)制，這不屬于財(cái)政應(yīng)急而是民間家庭財(cái)政或私人財(cái)政。

（三）應(yīng)急財(cái)政管理不同于應(yīng)急預(yù)算

不同于應(yīng)急預(yù)算，應(yīng)急財(cái)政管理涉及的范圍更寬，如政府保險(xiǎn)、信貸擔(dān)保、捐款等，并不要求全部過程納入預(yù)算程序。其中，第一階段是預(yù)算程序，也就是預(yù)算編制；第二階段是預(yù)算的審查批準(zhǔn)；第三階段是預(yù)算的執(zhí)行；第四階段是預(yù)算的評估和審計(jì)。預(yù)算是公共財(cái)政的核心部分，如果我們把財(cái)政管理的問題放到預(yù)算程序里，就會(huì)涉及應(yīng)急預(yù)算的概念，如穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金與預(yù)備費(fèi)制度。

我們必須樹立一個(gè)理念，就是盡可能把應(yīng)急管理的事項(xiàng)納入預(yù)算過程，包括財(cái)政管理的事項(xiàng)。因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)中，各級政府發(fā)揮作用主要靠的是制定和實(shí)施公共政策、制定和實(shí)施預(yù)算，這兩個(gè)方面應(yīng)該結(jié)合在一起，這樣治理體制才是最有效的，我們才能提高治理能力和應(yīng)急管理能力。政策的制定和實(shí)施最好不要脫離預(yù)算程序，最好是按照新預(yù)算法的規(guī)定，不要臨時(shí)出臺(tái)影響預(yù)算安排的政策和措施。

我國的突發(fā)事件一般分為四類，分別為公共安全事件、公共衛(wèi)生事件、突發(fā)性事故以及自然災(zāi)害，新冠肺炎疫情屬于公共衛(wèi)生事件。應(yīng)急預(yù)算對應(yīng)四類突發(fā)事件，包括公共安全事件預(yù)算、公共衛(wèi)生事件預(yù)算、突發(fā)性事故預(yù)算、自然災(zāi)害預(yù)算。在某一類突發(fā)事件中，我們要確保應(yīng)急預(yù)算在應(yīng)急管理的減緩、準(zhǔn)備、反應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階段分別發(fā)揮作用。

應(yīng)急財(cái)政管理基本原則一是合規(guī)，二是績效。合規(guī)就是應(yīng)急管理要遵循公共資金管理的底線，不能違規(guī)違紀(jì)違法。對于績效來講，應(yīng)急管理又要求靈活性，有一定程度的自由裁量。在常規(guī)管理中靈活性相對較小，比如工資預(yù)算，預(yù)算里面撥付工資資金是沒有裁量，也不允許有裁量的。應(yīng)急財(cái)政管理要在合規(guī)與績效之間保持平衡。換句話說，應(yīng)急管理既要有裁量，但又不能夠過多裁量。

我們還要區(qū)分管理與技術(shù)，即應(yīng)急管理與技術(shù)操作。各種各樣的突發(fā)事件每多少年發(fā)生一次、每發(fā)生一次的最大損失是多少，都是技術(shù)層面的問題。我們要能夠既把應(yīng)急管理和技術(shù)操作區(qū)分開來，又在實(shí)踐中將兩者結(jié)合在一起，管理需要技術(shù)來支撐，但技術(shù)不能代替管理，起到根本作用的還是管理，管理比技術(shù)更重要。

同時(shí)，我們也要學(xué)會(huì)區(qū)分常規(guī)預(yù)算與應(yīng)急預(yù)算。常規(guī)預(yù)算是用來應(yīng)對確定性事項(xiàng)的，常規(guī)預(yù)算=標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量×標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格，如人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算=標(biāo)準(zhǔn)編制×人均標(biāo)準(zhǔn)工資。應(yīng)急預(yù)算則是為應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)損失而預(yù)算，風(fēng)險(xiǎn)損失預(yù)算=風(fēng)險(xiǎn)概率×風(fēng)險(xiǎn)后果×財(cái)政負(fù)擔(dān)比例。應(yīng)急預(yù)算是在不確定性環(huán)境中制定預(yù)算應(yīng)對非常情形，財(cái)政部門應(yīng)該被約束和引導(dǎo)圍繞這三個(gè)變量去構(gòu)建應(yīng)急預(yù)算體制，并且要能夠根據(jù)各種信息資料、數(shù)據(jù)、經(jīng)驗(yàn)，判斷各類風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生概率。現(xiàn)在財(cái)政部門普遍欠缺的是突發(fā)事件的預(yù)測人員，包括預(yù)測概率和預(yù)測后果，如橋梁垮塌可能導(dǎo)致的最大損失會(huì)是多少、正常情況下的財(cái)政補(bǔ)償比例等。我們應(yīng)該把這一工作當(dāng)作財(cái)政管理的常規(guī)工作去做，如此在預(yù)算安排上就能夠更得心應(yīng)手了。所以說，我們不要小看了模型、公式，而應(yīng)該圍繞這個(gè)核心來做。

（四）應(yīng)急管理四個(gè)階段的主要活動(dòng)

第一，減緩階段。減緩是一種預(yù)防的事前活動(dòng)，包括建筑法規(guī)、建筑使用管理、立法、公眾教育、公共信息、保險(xiǎn)、土地使用管理等。

第二，準(zhǔn)備階段。就是有跡象表明了某些突發(fā)事件可能將要發(fā)生，包括應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃、預(yù)警系統(tǒng)、疏散計(jì)劃、應(yīng)急溝通、互助協(xié)議、公眾教育、公眾信息、資源儲(chǔ)備、訓(xùn)練項(xiàng)目、檢驗(yàn)性演練、避難場所等。

第三，響應(yīng)階段。響應(yīng)是預(yù)案的執(zhí)行階段，包括緊急狀態(tài)宣布、預(yù)警信息、公眾信息、注冊與跟蹤、通知上級機(jī)構(gòu)、激活協(xié)調(diào)中心、疏散、損失評估、搜救、提供醫(yī)療支持、迅速提供援助等。

第四，恢復(fù)階段?；謴?fù)階段主要是怎么花錢的問題，包括恢復(fù)基本服務(wù)、咨詢項(xiàng)目、臨時(shí)住房、金融支持或幫助、分配恢復(fù)物資、公眾信息、長期醫(yī)療支持、滿足公眾訴求、恢復(fù)公共財(cái)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)影響研究、評估發(fā)展計(jì)劃、開始重建任務(wù)等。

我們現(xiàn)在的問題就是不要事到臨頭才去花錢，事到臨頭花錢肯定是必要的，但是事前如果有所防范的話，可以節(jié)省很多錢。所以，在應(yīng)急管理的四個(gè)階段中，每個(gè)地方每個(gè)部門都要根據(jù)對風(fēng)險(xiǎn)概率、風(fēng)險(xiǎn)后果的技術(shù)性計(jì)算，建立風(fēng)險(xiǎn)損失預(yù)算，考慮好錢要怎么花、花在何處的問題。

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，這就說明了必須要有應(yīng)急預(yù)算。應(yīng)急管理要求的快速反應(yīng)和救援資金快速到位很難以“一方有難、八方支援”的賑災(zāi)形式達(dá)成，我們需要時(shí)間去做這件事情，而如果事前有應(yīng)急預(yù)算，問題就可以更好得到解決了。另外，缺失應(yīng)急管理機(jī)制下按“急事急辦、特事特辦”的原則實(shí)施救濟(jì)，很可能使財(cái)政陷入被動(dòng)局面。如果按國際通行規(guī)范的應(yīng)急管理流程事前預(yù)防，就可以避免許多突發(fā)事故，至少可以大大減緩其嚴(yán)重程度，這一點(diǎn)在世界各國有很多教訓(xùn)。

當(dāng)前我國的應(yīng)急管理體系亟需進(jìn)行改革，其中應(yīng)急財(cái)政預(yù)算是關(guān)鍵內(nèi)容，焦點(diǎn)就是在“預(yù)”字上做文章。我國的應(yīng)急預(yù)算制度化程度較低，應(yīng)急預(yù)算經(jīng)費(fèi)流轉(zhuǎn)比較隨意且不夠靈活。雖然我們在集中力量辦大事、有效應(yīng)對突發(fā)事件方面表現(xiàn)很好，但應(yīng)急管理不是一個(gè)階段問題，而是一個(gè)流程問題，所以還要加強(qiáng)流程層面的制度化建設(shè)。

預(yù)算穩(wěn)定基金是應(yīng)急預(yù)算的一部分，其中一個(gè)重要功能就是應(yīng)對突發(fā)公共事件或者自然災(zāi)害的不時(shí)之需。各級財(cái)政中都有預(yù)算穩(wěn)定基金，但這還是不夠、不充分的，應(yīng)急預(yù)算還涉及到方法問題，就是靠政府還是靠市場的問題。發(fā)展中國家一般應(yīng)對突發(fā)事件主要是靠政府，我們國家也是這樣。但應(yīng)急管理的責(zé)任和義務(wù)不純粹是政府的，各方都有責(zé)任和義務(wù)，民間部門、私人部門和市場可以在這個(gè)方面承擔(dān)更大的責(zé)任也是有必要的。

（五）應(yīng)急管理的財(cái)政資金來源

目前我國應(yīng)急管理的財(cái)政資金來源主要有以下三個(gè)方面：一是常規(guī)儲(chǔ)備資金，正常年份應(yīng)對突發(fā)公共事件的財(cái)政資金，自然災(zāi)害以預(yù)備費(fèi)、救災(zāi)資金物資和儲(chǔ)備資金應(yīng)對；二是年度預(yù)算安排，如災(zāi)害管理部門的防災(zāi)減災(zāi)支出，但現(xiàn)行預(yù)算科目下很難分離和統(tǒng)計(jì)。三是突發(fā)事件發(fā)生后的財(cái)政專項(xiàng)撥款，這是當(dāng)前應(yīng)急管理預(yù)算資金的主要來源。

應(yīng)急財(cái)政資金的具體來源有很多，我國目前有預(yù)備費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付、縮減預(yù)算支出節(jié)約資金、捐贈(zèng)、國際援助、危機(jī)債券等，未來也可能會(huì)考慮公益性彩票、應(yīng)急基金投資收益、預(yù)算結(jié)余、商業(yè)保險(xiǎn)投資等，以求資金來源多樣化。