從1949年新中國成立到1978年改革開放，這一期間我國的災害管理有一個特點，就是由專門部門進行單災種應對。實際上，這與當時社會形態(tài)比較單純、比較簡單有關系。比如，對于大規(guī)模洪水等突發(fā)事件，就涉及上下游、左右岸、干支流等，在這種情況下，我國會成立中央防汛委員會等高層次議事協(xié)調機構，但主要還是靠專業(yè)部門單一災種應對就可以了。

1978年，中國揚起了改革開放的風帆，我們面臨的風險也越來越不確定。在這種情況下，單一災種應對的模式已經有些無能為力，因為風險隨著人員、貨物以及信息的流動，會跨越非常清晰的政府職責邊界。往往一場突發(fā)事件、一場災害就需要多個部門協(xié)同應對，在這種情況下，我們需要組建更多的議事協(xié)調機構。

1978年到2003年，我國成立了多個議事協(xié)調機構，每當有重大突發(fā)事件發(fā)生時，還會臨時組建一些指揮部。從總體上來說，雖然這些議事協(xié)調機構和指揮部的建立增加了協(xié)調應對能力，但基本上沒有擺脫單災種應對模式。

直到2003年我國發(fā)生“非典”疫情時，我們才開始對過去單災種應對的模式進行反思。經過反思、推敲、醞釀，我國成立了新的應急管理機構，“應急管理”一詞開始走入尋常百姓家，成為盡人皆知的一個熱詞。

新的應急管理機構要體現(xiàn)應急管理理念，對其進行總結，就是要有綜合性。綜合性的應急管理理念，包括以下幾個方面：第一，從應急主體來看，它不僅包括政府，也包括企業(yè)、社會組織和公民個人，強調的是政府、企業(yè)、社會組織、公民個人形成一種合力，共同應對突發(fā)事件及其風險；第二，從應對的對象來講，它強調的是全風險，也就是說，無論是來自自然的、人為的、技術的，還是生物風險的，都要綜合加以考量，統(tǒng)籌加以應對；第三，應急管理并不是指事情發(fā)生之后如何應對，而是包括事前、事中、事后等各個階段，是一個完整的管理鏈條，是一個閉合的流程。

對于這一流程，西方普遍認為它包括四個階段：減緩、準備、響應、恢復，這也為我國學者所采納。

第一個階段是減緩。就是指對突發(fā)事件的風險進行削減。風險是由兩方面因素共同作用的結果，這兩方面因素，一個是致災因子，另一個是脆弱性。用公式來表達就是，風險=致災因子×脆弱性。因此，如果要進行風險減緩，就要從兩個方面下功夫：一是控制或削減致災因子，二是降低脆弱性。中國古代有一個成語故事叫曲突徙薪，曲突就是指煙囪改建成彎的，徙薪是指把灶旁的柴草搬走，比喻事先采取措施，才能防止災禍，出自《漢書·霍光傳》。這里面有一個故事，一家人宴請賓客，一位好心的鄰居看到他們家的煙囪直對著院子里的柴草堆，于是就跟他講要曲突徙薪，這樣才能防范火災，結果這家的主人沒有聽取鄰居的建議，火星竄出來后發(fā)生了火災。如果從風險減緩的理念來看，曲突和徙薪就是風險減緩的兩個重要方面。曲突就是要控制致災因子的作用方向，使致災因子不對柴草堆產生影響；徙薪也就是降低這個家庭的脆弱性。

第二個階段是準備。就是對可能發(fā)生的突發(fā)事件做好充分準備。應急準備中有一項非常重要的工作，叫應急預案。在中國，許多人就把應急預案等同于應急管理，這是為什么？就是當時“非典”發(fā)生之后，我們的應急管理事業(yè)是一窮二白，在這種情況下，我們把應急預案建設作為龍頭和抓手去推動應急管理事業(yè)。把應急預案作為應急管理工作的抓手，也就是切入點，當時是一種正確的選擇，但是，把應急預案說成是應急管理工作的龍頭是言過其實的，因為它只是應急準備活動的一項重要內容，做不了龍頭。

應急預案實際上就是指應急的計劃，當突發(fā)事件發(fā)生時，相關的主體的角色，大致操作的流程，可以調動的資源，我們把這些事項用計劃的方式固定下來，實際上就是一個應急預案。其實，這中間是存在著問題的。第一就是針對性不強，主要的原因就在于環(huán)節(jié)的缺失，只是作為一項單純的文字工作；第二就是實操性不強，許多地方做了應急預案，基本就是紙上畫畫，墻上掛掛，不進行演練；第三就是兼容性不強，我國的很多應急預案在做了之后，除了束之高閣之外，還發(fā)現(xiàn)與其他部門，其他地區(qū)的應急預案不兼容。突發(fā)事件是具有跨界流動性的，可能要設立多個應對主體，在這種背景下，如果應急預案不兼容，就會出現(xiàn)應急行動彼此之間的掣肘和沖突，這是我們國家應急預案有的三大問題。

所以，除了應急預案之外，應急準備工作還有應急保障體系，包括應急隊伍、應急物資、應急避難場所、應急資金保障、應急法律保障、應急宣傳教育等。

第三個階段是響應。就是我們在突發(fā)事件即將到來或者已經到來時，采取有效措施，及時對突發(fā)事件進行處置，以最大限度減少影響，這一過程叫應急響應。西方把應急管理叫做emergency management，按照字面翻譯就是緊急事件管理。緊急事件管理、危機管理、災害管理，實際上這是同一個現(xiàn)象的不同稱謂。比如，歐洲大部分國家喜歡使用“危機管理”一詞，美國、英國、澳大利亞、加拿大等國家習慣使用“緊急事件管理”一詞，而南亞的一些國家比較喜歡使用“災害管理”一詞。

第四個階段是恢復。當突發(fā)事件現(xiàn)場的情勢基本得到控制后，就要采取有效手段，讓經濟社會恢復常態(tài)運行的狀態(tài)。2003年“非典”發(fā)生后，我們要建立的應急管理模式具有綜合性，體現(xiàn)在三個方面：一是全主體，二是全風險，三是全過程。

2018年組建的應急管理部，主要應對的是自然災害和事故災難當中的安全生產事故。許多人說，為什么不把社會安全事件、公共衛(wèi)生事件這兩大類突發(fā)事件整合進去？我認為，這次應急管理部是按照大部制理念進行改革的，大部制改革體現(xiàn)的一點就是應合盡合。我們想一下，公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應對能力，實際上是依托醫(yī)療衛(wèi)生防疫部門開展的，如果我們把衛(wèi)健委的應急辦整合到應急管理部當中，那么這個應急辦就會失去基本力量，變成一個沒有根基的專業(yè)應急部門。同樣，社會安全事件應對的主責部門是政法委，特別是政法委下屬的公安部門，如果把它應對群體性事件的職能剝離到應急管理部，可能也會出現(xiàn)上述問題。