從1949年新中國成立到1978年改革開放，這一期間我國的災(zāi)害管理有一個(gè)特點(diǎn)，就是由專門部門進(jìn)行單災(zāi)種應(yīng)對。實(shí)際上，這與當(dāng)時(shí)社會(huì)形態(tài)比較單純、比較簡單有關(guān)系。比如，對于大規(guī)模洪水等突發(fā)事件，就涉及上下游、左右岸、干支流等，在這種情況下，我國會(huì)成立中央防汛委員會(huì)等高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但主要還是靠專業(yè)部門單一災(zāi)種應(yīng)對就可以了。

1978年，中國揚(yáng)起了改革開放的風(fēng)帆，我們面臨的風(fēng)險(xiǎn)也越來越不確定。在這種情況下，單一災(zāi)種應(yīng)對的模式已經(jīng)有些無能為力，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)隨著人員、貨物以及信息的流動(dòng)，會(huì)跨越非常清晰的政府職責(zé)邊界。往往一場突發(fā)事件、一場災(zāi)害就需要多個(gè)部門協(xié)同應(yīng)對，在這種情況下，我們需要組建更多的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

1978年到2003年，我國成立了多個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，每當(dāng)有重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，還會(huì)臨時(shí)組建一些指揮部。從總體上來說，雖然這些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和指揮部的建立增加了協(xié)調(diào)應(yīng)對能力，但基本上沒有擺脫單災(zāi)種應(yīng)對模式。

直到2003年我國發(fā)生“非典”疫情時(shí)，我們才開始對過去單災(zāi)種應(yīng)對的模式進(jìn)行反思。經(jīng)過反思、推敲、醞釀，我國成立了新的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，“應(yīng)急管理”一詞開始走入尋常百姓家，成為盡人皆知的一個(gè)熱詞。

新的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)要體現(xiàn)應(yīng)急管理理念，對其進(jìn)行總結(jié)，就是要有綜合性。綜合性的應(yīng)急管理理念，包括以下幾個(gè)方面：第一，從應(yīng)急主體來看，它不僅包括政府，也包括企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人，強(qiáng)調(diào)的是政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人形成一種合力，共同應(yīng)對突發(fā)事件及其風(fēng)險(xiǎn)；第二，從應(yīng)對的對象來講，它強(qiáng)調(diào)的是全風(fēng)險(xiǎn)，也就是說，無論是來自自然的、人為的、技術(shù)的，還是生物風(fēng)險(xiǎn)的，都要綜合加以考量，統(tǒng)籌加以應(yīng)對；第三，應(yīng)急管理并不是指事情發(fā)生之后如何應(yīng)對，而是包括事前、事中、事后等各個(gè)階段，是一個(gè)完整的管理鏈條，是一個(gè)閉合的流程。

對于這一流程，西方普遍認(rèn)為它包括四個(gè)階段：減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)，這也為我國學(xué)者所采納。

第一個(gè)階段是減緩。就是指對突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行削減。風(fēng)險(xiǎn)是由兩方面因素共同作用的結(jié)果，這兩方面因素，一個(gè)是致災(zāi)因子，另一個(gè)是脆弱性。用公式來表達(dá)就是，風(fēng)險(xiǎn)=致災(zāi)因子×脆弱性。因此，如果要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)減緩，就要從兩個(gè)方面下功夫：一是控制或削減致災(zāi)因子，二是降低脆弱性。中國古代有一個(gè)成語故事叫曲突徙薪，曲突就是指煙囪改建成彎的，徙薪是指把灶旁的柴草搬走，比喻事先采取措施，才能防止災(zāi)禍，出自《漢書·霍光傳》。這里面有一個(gè)故事，一家人宴請賓客，一位好心的鄰居看到他們家的煙囪直對著院子里的柴草堆，于是就跟他講要曲突徙薪，這樣才能防范火災(zāi)，結(jié)果這家的主人沒有聽取鄰居的建議，火星竄出來后發(fā)生了火災(zāi)。如果從風(fēng)險(xiǎn)減緩的理念來看，曲突和徙薪就是風(fēng)險(xiǎn)減緩的兩個(gè)重要方面。曲突就是要控制致災(zāi)因子的作用方向，使致災(zāi)因子不對柴草堆產(chǎn)生影響；徙薪也就是降低這個(gè)家庭的脆弱性。

第二個(gè)階段是準(zhǔn)備。就是對可能發(fā)生的突發(fā)事件做好充分準(zhǔn)備。應(yīng)急準(zhǔn)備中有一項(xiàng)非常重要的工作，叫應(yīng)急預(yù)案。在中國，許多人就把應(yīng)急預(yù)案等同于應(yīng)急管理，這是為什么？就是當(dāng)時(shí)“非典”發(fā)生之后，我們的應(yīng)急管理事業(yè)是一窮二白，在這種情況下，我們把應(yīng)急預(yù)案建設(shè)作為龍頭和抓手去推動(dòng)應(yīng)急管理事業(yè)。把應(yīng)急預(yù)案作為應(yīng)急管理工作的抓手，也就是切入點(diǎn)，當(dāng)時(shí)是一種正確的選擇，但是，把應(yīng)急預(yù)案說成是應(yīng)急管理工作的龍頭是言過其實(shí)的，因?yàn)樗皇菓?yīng)急準(zhǔn)備活動(dòng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，做不了龍頭。

應(yīng)急預(yù)案實(shí)際上就是指應(yīng)急的計(jì)劃，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，相關(guān)的主體的角色，大致操作的流程，可以調(diào)動(dòng)的資源，我們把這些事項(xiàng)用計(jì)劃的方式固定下來，實(shí)際上就是一個(gè)應(yīng)急預(yù)案。其實(shí)，這中間是存在著問題的。第一就是針對性不強(qiáng)，主要的原因就在于環(huán)節(jié)的缺失，只是作為一項(xiàng)單純的文字工作；第二就是實(shí)操性不強(qiáng)，許多地方做了應(yīng)急預(yù)案，基本就是紙上畫畫，墻上掛掛，不進(jìn)行演練；第三就是兼容性不強(qiáng)，我國的很多應(yīng)急預(yù)案在做了之后，除了束之高閣之外，還發(fā)現(xiàn)與其他部門，其他地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案不兼容。突發(fā)事件是具有跨界流動(dòng)性的，可能要設(shè)立多個(gè)應(yīng)對主體，在這種背景下，如果應(yīng)急預(yù)案不兼容，就會(huì)出現(xiàn)應(yīng)急行動(dòng)彼此之間的掣肘和沖突，這是我們國家應(yīng)急預(yù)案有的三大問題。

所以，除了應(yīng)急預(yù)案之外，應(yīng)急準(zhǔn)備工作還有應(yīng)急保障體系，包括應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急物資、應(yīng)急避難場所、應(yīng)急資金保障、應(yīng)急法律保障、應(yīng)急宣傳教育等。

第三個(gè)階段是響應(yīng)。就是我們在突發(fā)事件即將到來或者已經(jīng)到來時(shí)，采取有效措施，及時(shí)對突發(fā)事件進(jìn)行處置，以最大限度減少影響，這一過程叫應(yīng)急響應(yīng)。西方把應(yīng)急管理叫做emergency management，按照字面翻譯就是緊急事件管理。緊急事件管理、危機(jī)管理、災(zāi)害管理，實(shí)際上這是同一個(gè)現(xiàn)象的不同稱謂。比如，歐洲大部分國家喜歡使用“危機(jī)管理”一詞，美國、英國、澳大利亞、加拿大等國家習(xí)慣使用“緊急事件管理”一詞，而南亞的一些國家比較喜歡使用“災(zāi)害管理”一詞。

第四個(gè)階段是恢復(fù)。當(dāng)突發(fā)事件現(xiàn)場的情勢基本得到控制后，就要采取有效手段，讓經(jīng)濟(jì)社會(huì)恢復(fù)常態(tài)運(yùn)行的狀態(tài)。2003年“非典”發(fā)生后，我們要建立的應(yīng)急管理模式具有綜合性，體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是全主體，二是全風(fēng)險(xiǎn)，三是全過程。

2018年組建的應(yīng)急管理部，主要應(yīng)對的是自然災(zāi)害和事故災(zāi)難當(dāng)中的安全生產(chǎn)事故。許多人說，為什么不把社會(huì)安全事件、公共衛(wèi)生事件這兩大類突發(fā)事件整合進(jìn)去？我認(rèn)為，這次應(yīng)急管理部是按照大部制理念進(jìn)行改革的，大部制改革體現(xiàn)的一點(diǎn)就是應(yīng)合盡合。我們想一下，公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對能力，實(shí)際上是依托醫(yī)療衛(wèi)生防疫部門開展的，如果我們把衛(wèi)健委的應(yīng)急辦整合到應(yīng)急管理部當(dāng)中，那么這個(gè)應(yīng)急辦就會(huì)失去基本力量，變成一個(gè)沒有根基的專業(yè)應(yīng)急部門。同樣，社會(huì)安全事件應(yīng)對的主責(zé)部門是政法委，特別是政法委下屬的公安部門，如果把它應(yīng)對群體性事件的職能剝離到應(yīng)急管理部，可能也會(huì)出現(xiàn)上述問題。