下面，我們來看一下中外應(yīng)急管理比較。

首先，從應(yīng)急管理發(fā)展脈絡(luò)來看。中國的應(yīng)急管理包括安全生產(chǎn)、災(zāi)害管理、社會安全事件應(yīng)對以及公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對。國外的應(yīng)急管理發(fā)展脈絡(luò)跟我們不一樣。西方國家的安全生產(chǎn)不在應(yīng)急管理范疇之內(nèi)，而安全生產(chǎn)已經(jīng)成為我國應(yīng)急管理的一個非常重要的內(nèi)容。這是中外應(yīng)急管理非常明顯的不同。比如，美國的安全生產(chǎn)工作不在其應(yīng)急管理部門之內(nèi)。當(dāng)一個企業(yè)發(fā)生突發(fā)事件，并且外溢到企業(yè)圍墻之外而產(chǎn)生嚴(yán)重社會影響時，應(yīng)急管理部門才會予以協(xié)助或者進行干預(yù)。西方國家還有一個非常重要的應(yīng)急管理支脈，就是民防。第一次世界大戰(zhàn)后，人類社會把高技術(shù)應(yīng)用到戰(zhàn)爭領(lǐng)域，大規(guī)?？找u成為戰(zhàn)爭雙方共同關(guān)注的一個焦點，大家都在思考如何進行有效的城市反攻。以英國為代表的西方國家開發(fā)出民防體系，也就是如何調(diào)動民間力量削減戰(zhàn)爭影響。國際民防組織有一個非常重要的職責(zé)，就是防災(zāi)，進行人道主義救援。今天俄羅斯的緊急情況部，里面有一大批民防部隊，民防部隊加消防部隊，就變成俄羅斯的緊急情況部的主要救援力量，而我國的人防力量主要是歸中央軍委進行管理，它和西方有著很大的差別。

其次，從應(yīng)急體制變革來看。西方國家應(yīng)急管理體制的變革都是被動的變革。美國之所以成立聯(lián)邦應(yīng)急管理署，是因為1979年美國三里島核電站核事故的發(fā)生，這是事后人們所進行的一種補救性行為。世界上其他國家應(yīng)急體制的變革，也會表現(xiàn)出事件驅(qū)動的明顯特征。比如，韓國“世越”號沉船事件發(fā)生后，韓國對應(yīng)急管理體制也進行了變革，提出要建立控制各類突發(fā)事件、確保公共安全的控制閘。我國在突發(fā)事件發(fā)生后，會對突發(fā)事件的教訓(xùn)進行深刻反思，認(rèn)真總結(jié)，再推動體制變遷。可以說，突發(fā)事件是我國體制創(chuàng)新的一個非常重要的焦點事件，它為我國體制創(chuàng)新開啟了機會之窗。與此同時，我們也看到，中國共產(chǎn)黨人有著非常強大的理論自覺和創(chuàng)新能力。也就是說，我們有著非常強烈的主動求變的愿望。比如，2018年我國成立應(yīng)急管理部，就是因為我們看到了一系列安全形勢變化之后，對突發(fā)事件及其風(fēng)險積極應(yīng)對而做出的重要選擇。

三、“中國之治”的制度“密碼”與深化應(yīng)急管理改革

黨的十九屆四中全會系統(tǒng)總結(jié)了我國國家制度和國家治理體系具有13個方面的顯著優(yōu)勢，這13個方面的顯著優(yōu)勢也是“中國之治”的制度“密碼”。

第一，堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這對于我們繼續(xù)完善應(yīng)急管理體系，進一步創(chuàng)新和推動應(yīng)急管理變革，具有非常重要的意義。隨著人類社會從工業(yè)社會邁向后工業(yè)社會，我們面對的突發(fā)事件及其風(fēng)險越來越具有高度的復(fù)雜性和不確定性，甚至還具有高度的跨界性和新奇性，它挑戰(zhàn)著人們在工業(yè)社會形成的依靠科層制組織應(yīng)對突發(fā)事件所積累的一些經(jīng)驗。也就是說，舊有的經(jīng)驗在今天遭遇了挑戰(zhàn)，我們拿著一張“舊船票”，可能已經(jīng)登不上今天的新的時代客船了。實際上，這一問題不僅中國會面臨，西方發(fā)達(dá)國家也會面臨。

我認(rèn)為，突發(fā)事件及其風(fēng)險的擴散是沒有邊界的，它經(jīng)常會從橫向和縱向兩個方面去突破科層制組織所設(shè)立的職責(zé)邊界。比如，在應(yīng)對突發(fā)事件時要分類管理，按照突發(fā)事件的不同類型確立相應(yīng)的應(yīng)急主體，落實主體責(zé)任。但是，我們今天面對的復(fù)雜的突發(fā)事件往往是跨越部門界限的，需要各個部門協(xié)同加以應(yīng)對，這是從橫向上來看。從縱向上來看，叫分級負(fù)責(zé)，我們把自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分成特別重大、重大、較大和一般四個層次，分別確立了不同層級的響應(yīng)主體。此外，我們用不同顏色去表示不同等級的突發(fā)事件，特別重大的用紅色表示，重大的用橙色表示，較大的用黃色表示，一般的用藍(lán)色表示。也就是用不同等級和不同顏色來對應(yīng)不同程度的突發(fā)事件。但是我們會發(fā)現(xiàn)，一個非常微小的突發(fā)事件，可能會在短時間內(nèi)迅速地放大升級，超越人為設(shè)定的層次分級。所以說，今天的突發(fā)事件，從橫向上講可能突破分工的界限，從縱向上講又會突破分級的界限。那么，最理想的方式是什么？就是將突發(fā)事件的應(yīng)對主體以及應(yīng)對資源，形成一個“橫向到邊、縱向到底”的組織網(wǎng)絡(luò)。我們強調(diào)堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，我們有9000多萬共產(chǎn)黨員，我們黨的組織是橫向到邊、縱向到底的，因此當(dāng)重大突發(fā)事件發(fā)生時，我們就可以橫向打破部門邊界、縱向打破分層局限，形成迅速應(yīng)對突發(fā)事件的強大合力。可以看到，只要我們堅持和發(fā)揚黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，就能夠遏制突發(fā)事件風(fēng)險的放大升級和擴散蔓延。

西方國家的一些學(xué)者也在哀嘆，突發(fā)事件是一個棘手問題。為什么他們強調(diào)是棘手問題？就在于西方的政治體制和我們不一樣，行政體制跟我們有較大差異。美國作為聯(lián)邦制國家，中央是不能主動對各個州以及地方發(fā)生的突發(fā)事件進行干預(yù)的。美國的憲法賦予各個州非常大的權(quán)力，因此當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，應(yīng)對的主責(zé)權(quán)在各個州，只有當(dāng)突發(fā)事件超過各個州的應(yīng)對能力時，他們才可以向美國聯(lián)邦政府提出請求，聯(lián)邦政府才有可能宣布這個州進入緊急狀態(tài)，并對其進行救助。在這樣非常繁復(fù)的過程中，也許應(yīng)對突發(fā)事件的最佳時機已經(jīng)錯過了。比如，美國前總統(tǒng)小布什在他的傳記《抉擇時刻》里說，當(dāng)2005年美國發(fā)生“卡特里娜”颶風(fēng)之后，他主動提出想對路易斯安那州進行救援，但是該州的州長就是不同意，這時聯(lián)邦政府就不能主動派出聯(lián)邦軍隊進行救援。中國就不一樣，我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的單一制國家，在汶川地震發(fā)生后，全國人民積極行動起來，解放軍和武警部隊第一時間向災(zāi)區(qū)挺進，給人民以力量，給人民以希望。還有這次新冠肺炎疫情發(fā)生后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視，迅速作出部署，全面加強對疫情防控的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)配全國資源馳援武漢，堅決遏制疫情蔓延勢頭。

第二，堅持人民當(dāng)家作主。

在面對高度復(fù)雜、高度不確定風(fēng)險時，我們需要有治理理念。重大突發(fā)事件發(fā)生后，它可能會超越政府的應(yīng)對能力和應(yīng)對水平，特別是當(dāng)前我們面對的許多風(fēng)險都具有新奇性，可能是“黑天鵝”事件，也可能是“灰犀牛”事件。在這種背景下，以往對突發(fā)事件的應(yīng)急準(zhǔn)備可能不能夠完全適應(yīng)這種突發(fā)事件的應(yīng)對需求。應(yīng)急預(yù)案制定的前提是要對未來進行研判，但未來是充滿不確定性的，誰也不知道下一秒會發(fā)生什么，因此有時我們應(yīng)對突發(fā)事件又可能是基于對既往經(jīng)驗的總結(jié)，并在總結(jié)經(jīng)驗的前提下制定預(yù)案，但是未來發(fā)生的突發(fā)事件的演進路徑、表現(xiàn)形態(tài)又可能不同于以往。因此，在發(fā)生新奇性突發(fā)事件時，政府經(jīng)常會陷入創(chuàng)新力不足的困境。但是，我們在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，還有另外一個法寶，就是發(fā)動群眾、動員群眾，走群眾路線，因為群眾中蘊藏著非常豐富的應(yīng)對突發(fā)事件的經(jīng)驗和智慧。這是我們獨有的一個制度優(yōu)勢。在中國，我們的發(fā)展為了人民，依靠人民，我們的安全也是為了人民，依靠人民，同樣，在突發(fā)事件應(yīng)急管理上也要依靠人民，為了人民，體現(xiàn)以人民為中心的特點。

在長期的革命和建設(shè)的過程中，我們黨形成了群眾路線這一法寶，并且在遇到急事、難事、大事時，就會廣泛地開展社會動員。改革開放后，這種自上而下的政治動員在一些時候也會面臨新的問題，遭遇新的挑戰(zhàn)。改革開放之前，我國90%以上的人口都是單位人，那時的社會是一個單位制社會，政府只要通過層級節(jié)制的辦法，管控了單位，就可以能夠控制幾乎所有的社會成員。

改革開放后，我們的單位制社會發(fā)生改變，人已經(jīng)成了社會人，我們有2/3的人口不在體制內(nèi)工作，那么社會動員模式是不是也要發(fā)生變化？這是我們需要去思考的問題。

未來，我國應(yīng)急管理應(yīng)繼續(xù)重視自上而下的動員，同時也要按照共建、共治、共享的社會治理理念，探討新的社會動員模式。中國經(jīng)濟社會的發(fā)展和公民素質(zhì)的提升，都使得自下而上進行動員成為可能。在我國，人民當(dāng)家作主，實現(xiàn)社會動員的自上而下與自下而上相結(jié)合，并不是非常困難的事情。

第三，堅持全面依法治國。

依法治國，必然要實現(xiàn)依法應(yīng)急和依法治理公共安全事務(wù)。經(jīng)過多年的建設(shè)，我國已經(jīng)形成了以憲法為依據(jù)、以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為龍頭、以各種專項法律法規(guī)為補充的應(yīng)急法律體系。

我國在應(yīng)急管理方面的法律法規(guī)都體現(xiàn)出要實現(xiàn)一種平衡，即在確保行政緊急權(quán)的順利行使的同時，也要保障公民的基本權(quán)利和自由不過度苛減，這是我們國家應(yīng)急法治的一個非常明顯的特點。未來，我國要在繼續(xù)完善應(yīng)急法律體系的同時，加強立法前對突發(fā)事件演化規(guī)律與應(yīng)急政策的研究，以提高應(yīng)急法律適度的前瞻性、針對性、可操作性。