下面，我們來(lái)看一下中外應(yīng)急管理比較。

首先，從應(yīng)急管理發(fā)展脈絡(luò)來(lái)看。中國(guó)的應(yīng)急管理包括安全生產(chǎn)、災(zāi)害管理、社會(huì)安全事件應(yīng)對(duì)以及公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)。國(guó)外的應(yīng)急管理發(fā)展脈絡(luò)跟我們不一樣。西方國(guó)家的安全生產(chǎn)不在應(yīng)急管理范疇之內(nèi)，而安全生產(chǎn)已經(jīng)成為我國(guó)應(yīng)急管理的一個(gè)非常重要的內(nèi)容。這是中外應(yīng)急管理非常明顯的不同。比如，美國(guó)的安全生產(chǎn)工作不在其應(yīng)急管理部門(mén)之內(nèi)。當(dāng)一個(gè)企業(yè)發(fā)生突發(fā)事件，并且外溢到企業(yè)圍墻之外而產(chǎn)生嚴(yán)重社會(huì)影響時(shí)，應(yīng)急管理部門(mén)才會(huì)予以協(xié)助或者進(jìn)行干預(yù)。西方國(guó)家還有一個(gè)非常重要的應(yīng)急管理支脈，就是民防。第一次世界大戰(zhàn)后，人類社會(huì)把高技術(shù)應(yīng)用到戰(zhàn)爭(zhēng)領(lǐng)域，大規(guī)?？找u成為戰(zhàn)爭(zhēng)雙方共同關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)，大家都在思考如何進(jìn)行有效的城市反攻。以英國(guó)為代表的西方國(guó)家開(kāi)發(fā)出民防體系，也就是如何調(diào)動(dòng)民間力量削減戰(zhàn)爭(zhēng)影響。國(guó)際民防組織有一個(gè)非常重要的職責(zé)，就是防災(zāi)，進(jìn)行人道主義救援。今天俄羅斯的緊急情況部，里面有一大批民防部隊(duì)，民防部隊(duì)加消防部隊(duì)，就變成俄羅斯的緊急情況部的主要救援力量，而我國(guó)的人防力量主要是歸中央軍委進(jìn)行管理，它和西方有著很大的差別。

其次，從應(yīng)急體制變革來(lái)看。西方國(guó)家應(yīng)急管理體制的變革都是被動(dòng)的變革。美國(guó)之所以成立聯(lián)邦應(yīng)急管理署，是因?yàn)?979年美國(guó)三里島核電站核事故的發(fā)生，這是事后人們所進(jìn)行的一種補(bǔ)救性行為。世界上其他國(guó)家應(yīng)急體制的變革，也會(huì)表現(xiàn)出事件驅(qū)動(dòng)的明顯特征。比如，韓國(guó)“世越”號(hào)沉船事件發(fā)生后，韓國(guó)對(duì)應(yīng)急管理體制也進(jìn)行了變革，提出要建立控制各類突發(fā)事件、確保公共安全的控制閘。我國(guó)在突發(fā)事件發(fā)生后，會(huì)對(duì)突發(fā)事件的教訓(xùn)進(jìn)行深刻反思，認(rèn)真總結(jié)，再推動(dòng)體制變遷。可以說(shuō)，突發(fā)事件是我國(guó)體制創(chuàng)新的一個(gè)非常重要的焦點(diǎn)事件，它為我國(guó)體制創(chuàng)新開(kāi)啟了機(jī)會(huì)之窗。與此同時(shí)，我們也看到，中國(guó)共產(chǎn)黨人有著非常強(qiáng)大的理論自覺(jué)和創(chuàng)新能力。也就是說(shuō)，我們有著非常強(qiáng)烈的主動(dòng)求變的愿望。比如，2018年我國(guó)成立應(yīng)急管理部，就是因?yàn)槲覀兛吹搅艘幌盗邪踩蝿?shì)變化之后，對(duì)突發(fā)事件及其風(fēng)險(xiǎn)積極應(yīng)對(duì)而做出的重要選擇。

三、“中國(guó)之治”的制度“密碼”與深化應(yīng)急管理改革

黨的十九屆四中全會(huì)系統(tǒng)總結(jié)了我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系具有13個(gè)方面的顯著優(yōu)勢(shì)，這13個(gè)方面的顯著優(yōu)勢(shì)也是“中國(guó)之治”的制度“密碼”。

第一，堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這對(duì)于我們繼續(xù)完善應(yīng)急管理體系，進(jìn)一步創(chuàng)新和推動(dòng)應(yīng)急管理變革，具有非常重要的意義。隨著人類社會(huì)從工業(yè)社會(huì)邁向后工業(yè)社會(huì)，我們面對(duì)的突發(fā)事件及其風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越具有高度的復(fù)雜性和不確定性，甚至還具有高度的跨界性和新奇性，它挑戰(zhàn)著人們?cè)诠I(yè)社會(huì)形成的依靠科層制組織應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所積累的一些經(jīng)驗(yàn)。也就是說(shuō)，舊有的經(jīng)驗(yàn)在今天遭遇了挑戰(zhàn)，我們拿著一張“舊船票”，可能已經(jīng)登不上今天的新的時(shí)代客船了。實(shí)際上，這一問(wèn)題不僅中國(guó)會(huì)面臨，西方發(fā)達(dá)國(guó)家也會(huì)面臨。

我認(rèn)為，突發(fā)事件及其風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散是沒(méi)有邊界的，它經(jīng)常會(huì)從橫向和縱向兩個(gè)方面去突破科層制組織所設(shè)立的職責(zé)邊界。比如，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)要分類管理，按照突發(fā)事件的不同類型確立相應(yīng)的應(yīng)急主體，落實(shí)主體責(zé)任。但是，我們今天面對(duì)的復(fù)雜的突發(fā)事件往往是跨越部門(mén)界限的，需要各個(gè)部門(mén)協(xié)同加以應(yīng)對(duì)，這是從橫向上來(lái)看。從縱向上來(lái)看，叫分級(jí)負(fù)責(zé)，我們把自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分成特別重大、重大、較大和一般四個(gè)層次，分別確立了不同層級(jí)的響應(yīng)主體。此外，我們用不同顏色去表示不同等級(jí)的突發(fā)事件，特別重大的用紅色表示，重大的用橙色表示，較大的用黃色表示，一般的用藍(lán)色表示。也就是用不同等級(jí)和不同顏色來(lái)對(duì)應(yīng)不同程度的突發(fā)事件。但是我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，一個(gè)非常微小的突發(fā)事件，可能會(huì)在短時(shí)間內(nèi)迅速地放大升級(jí)，超越人為設(shè)定的層次分級(jí)。所以說(shuō)，今天的突發(fā)事件，從橫向上講可能突破分工的界限，從縱向上講又會(huì)突破分級(jí)的界限。那么，最理想的方式是什么？就是將突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)主體以及應(yīng)對(duì)資源，形成一個(gè)“橫向到邊、縱向到底”的組織網(wǎng)絡(luò)。我們強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，我們有9000多萬(wàn)共產(chǎn)黨員，我們黨的組織是橫向到邊、縱向到底的，因此當(dāng)重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，我們就可以橫向打破部門(mén)邊界、縱向打破分層局限，形成迅速應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的強(qiáng)大合力?？梢钥吹剑灰覀儓?jiān)持和發(fā)揚(yáng)黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，就能夠遏制突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)的放大升級(jí)和擴(kuò)散蔓延。

西方國(guó)家的一些學(xué)者也在哀嘆，突發(fā)事件是一個(gè)棘手問(wèn)題。為什么他們強(qiáng)調(diào)是棘手問(wèn)題？就在于西方的政治體制和我們不一樣，行政體制跟我們有較大差異。美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，中央是不能主動(dòng)對(duì)各個(gè)州以及地方發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行干預(yù)的。美國(guó)的憲法賦予各個(gè)州非常大的權(quán)力，因此當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)對(duì)的主責(zé)權(quán)在各個(gè)州，只有當(dāng)突發(fā)事件超過(guò)各個(gè)州的應(yīng)對(duì)能力時(shí)，他們才可以向美國(guó)聯(lián)邦政府提出請(qǐng)求，聯(lián)邦政府才有可能宣布這個(gè)州進(jìn)入緊急狀態(tài)，并對(duì)其進(jìn)行救助。在這樣非常繁復(fù)的過(guò)程中，也許應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的最佳時(shí)機(jī)已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了。比如，美國(guó)前總統(tǒng)小布什在他的傳記《抉擇時(shí)刻》里說(shuō)，當(dāng)2005年美國(guó)發(fā)生“卡特里娜”颶風(fēng)之后，他主動(dòng)提出想對(duì)路易斯安那州進(jìn)行救援，但是該州的州長(zhǎng)就是不同意，這時(shí)聯(lián)邦政府就不能主動(dòng)派出聯(lián)邦軍隊(duì)進(jìn)行救援。中國(guó)就不一樣，我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的單一制國(guó)家，在汶川地震發(fā)生后，全國(guó)人民積極行動(dòng)起來(lái)，解放軍和武警部隊(duì)第一時(shí)間向?yàn)?zāi)區(qū)挺進(jìn)，給人民以力量，給人民以希望。還有這次新冠肺炎疫情發(fā)生后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視，迅速作出部署，全面加強(qiáng)對(duì)疫情防控的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)配全國(guó)資源馳援武漢，堅(jiān)決遏制疫情蔓延勢(shì)頭。

第二，堅(jiān)持人民當(dāng)家作主。

在面對(duì)高度復(fù)雜、高度不確定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，我們需要有治理理念。重大突發(fā)事件發(fā)生后，它可能會(huì)超越政府的應(yīng)對(duì)能力和應(yīng)對(duì)水平，特別是當(dāng)前我們面對(duì)的許多風(fēng)險(xiǎn)都具有新奇性，可能是“黑天鵝”事件，也可能是“灰犀牛”事件。在這種背景下，以往對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急準(zhǔn)備可能不能夠完全適應(yīng)這種突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)需求。應(yīng)急預(yù)案制定的前提是要對(duì)未來(lái)進(jìn)行研判，但未來(lái)是充滿不確定性的，誰(shuí)也不知道下一秒會(huì)發(fā)生什么，因此有時(shí)我們應(yīng)對(duì)突發(fā)事件又可能是基于對(duì)既往經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的前提下制定預(yù)案，但是未來(lái)發(fā)生的突發(fā)事件的演進(jìn)路徑、表現(xiàn)形態(tài)又可能不同于以往。因此，在發(fā)生新奇性突發(fā)事件時(shí)，政府經(jīng)常會(huì)陷入創(chuàng)新力不足的困境。但是，我們?cè)邳h的領(lǐng)導(dǎo)下，還有另外一個(gè)法寶，就是發(fā)動(dòng)群眾、動(dòng)員群眾，走群眾路線，因?yàn)槿罕娭刑N(yùn)藏著非常豐富的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)和智慧。這是我們獨(dú)有的一個(gè)制度優(yōu)勢(shì)。在中國(guó)，我們的發(fā)展為了人民，依靠人民，我們的安全也是為了人民，依靠人民，同樣，在突發(fā)事件應(yīng)急管理上也要依靠人民，為了人民，體現(xiàn)以人民為中心的特點(diǎn)。

在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)的過(guò)程中，我們黨形成了群眾路線這一法寶，并且在遇到急事、難事、大事時(shí)，就會(huì)廣泛地開(kāi)展社會(huì)動(dòng)員。改革開(kāi)放后，這種自上而下的政治動(dòng)員在一些時(shí)候也會(huì)面臨新的問(wèn)題，遭遇新的挑戰(zhàn)。改革開(kāi)放之前，我國(guó)90%以上的人口都是單位人，那時(shí)的社會(huì)是一個(gè)單位制社會(huì)，政府只要通過(guò)層級(jí)節(jié)制的辦法，管控了單位，就可以能夠控制幾乎所有的社會(huì)成員。

改革開(kāi)放后，我們的單位制社會(huì)發(fā)生改變，人已經(jīng)成了社會(huì)人，我們有2/3的人口不在體制內(nèi)工作，那么社會(huì)動(dòng)員模式是不是也要發(fā)生變化？這是我們需要去思考的問(wèn)題。

未來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理應(yīng)繼續(xù)重視自上而下的動(dòng)員，同時(shí)也要按照共建、共治、共享的社會(huì)治理理念，探討新的社會(huì)動(dòng)員模式。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和公民素質(zhì)的提升，都使得自下而上進(jìn)行動(dòng)員成為可能。在我國(guó)，人民當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員的自上而下與自下而上相結(jié)合，并不是非常困難的事情。

第三，堅(jiān)持全面依法治國(guó)。

依法治國(guó)，必然要實(shí)現(xiàn)依法應(yīng)急和依法治理公共安全事務(wù)。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，我國(guó)已經(jīng)形成了以憲法為依據(jù)、以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為龍頭、以各種專項(xiàng)法律法規(guī)為補(bǔ)充的應(yīng)急法律體系。

我國(guó)在應(yīng)急管理方面的法律法規(guī)都體現(xiàn)出要實(shí)現(xiàn)一種平衡，即在確保行政緊急權(quán)的順利行使的同時(shí)，也要保障公民的基本權(quán)利和自由不過(guò)度苛減，這是我們國(guó)家應(yīng)急法治的一個(gè)非常明顯的特點(diǎn)。未來(lái)，我國(guó)要在繼續(xù)完善應(yīng)急法律體系的同時(shí)，加強(qiáng)立法前對(duì)突發(fā)事件演化規(guī)律與應(yīng)急政策的研究，以提高應(yīng)急法律適度的前瞻性、針對(duì)性、可操作性。