核心閱讀

從目前的情況來看，京津冀協(xié)同發(fā)展亟須在體制機制上進行全面綜合配套改革，尤其應(yīng)在交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、公共服務(wù)等部門率先打破各自為政的局面，暢通合作渠道，實現(xiàn)責任共擔、利益均沾、互惠共贏。

促進京津冀協(xié)同發(fā)展，體制機制創(chuàng)新是關(guān)鍵。從目前的情況來看，京津冀協(xié)同發(fā)展亟須在體制機制上進行全面綜合配套改革，從思想觀念、行政效率、政府職能、管理水平、服務(wù)能力等方面進行全面對接，暢通合作渠道，組成聯(lián)合專門委員會，實現(xiàn)責任共擔、利益均沾、互惠共贏。積極探索在更多領(lǐng)域內(nèi)全面實現(xiàn)緊密配合、共同發(fā)展的合作模式，既保持現(xiàn)有行政區(qū)劃架構(gòu)和行政管理體制的穩(wěn)定，又最大限度地維護和體現(xiàn)京津冀各個城市的自身利益；既維護三地政府對城市管理的自主權(quán)，又最大限度地協(xié)調(diào)城市發(fā)展過程中長遠利益與眼前利益之間的關(guān)系；既鞏固各自城市特色，又最大限度地調(diào)動京津冀城市群進行區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展合作的積極性和主動性。在規(guī)劃布局、市場一體化、基礎(chǔ)設(shè)施等方面，應(yīng)共同制定和執(zhí)行區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，形成統(tǒng)一開放、功能齊全、競爭有序、繁榮活躍的市場體系，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、共建共享，最大限度地提高基礎(chǔ)設(shè)施的利用率和規(guī)模經(jīng)濟效益，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供堅實的制度保障。為此，應(yīng)主要從財稅、績效考核、投融資等方面進行創(chuàng)新。

創(chuàng)新財政稅收制度

要實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，需構(gòu)建新的財政制度，建立縱向和橫向財政轉(zhuǎn)移支付機制，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各類主體功能區(qū)的協(xié)同發(fā)展。一是建立首都財政?？梢詢?yōu)先考慮北京核心區(qū)按照事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則，由中央財政給予撥付，用于支持首都核心功能正常運作。二是建立首都圈財政。通過征收碳排放稅、燃油消費稅等環(huán)境稅收，建立首都圈財政，用于京津冀區(qū)域內(nèi)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)保護、發(fā)展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)，用于三地跨界的道路建設(shè)等。三是建立域內(nèi)橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度。由重點開發(fā)和優(yōu)化調(diào)整地區(qū)向限制開發(fā)和禁止開發(fā)地區(qū)進行橫向財政轉(zhuǎn)移支付。為實現(xiàn)京津冀區(qū)域稅收與稅源的一致性問題，可建立地方政府之間的稅收橫向分享制度；按照三地對產(chǎn)業(yè)的邊際貢獻系數(shù)比例，在省際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時，探索地區(qū)間稅收分享和產(chǎn)值分計。四是建立縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度，并努力實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度法制化、公平化和透明化。在縱向轉(zhuǎn)移方面，需加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品投入等一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，夯實協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)。五是通過調(diào)整財政稅收制度，促進區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級。通過財稅政策的調(diào)整，激活地方政府對外承接和發(fā)展服務(wù)外包的積極性，同時鼓勵制造企業(yè)內(nèi)部服務(wù)外部化，實現(xiàn)服務(wù)專業(yè)化，從而促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)向低排放、服務(wù)化方向升級。

創(chuàng)新績效考核制度

構(gòu)建基于功能分區(qū)的績效考核制度。建議將京津冀區(qū)域作為一個整體，根據(jù)京津冀不同地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀、資源環(huán)境稟賦和發(fā)展?jié)摿?，進行主體功能區(qū)（優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)）劃分。可將京津冀西北部劃分為生態(tài)保護和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)（覆蓋承德、張家口等）、中部為優(yōu)化調(diào)整區(qū)（涵蓋北京、天津、廊坊、唐山等）、南部為制造業(yè)與耕作業(yè)區(qū)（覆蓋石家莊、保定、滄州等）、東部為濱海臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)（覆蓋秦皇島、唐山、天津、滄州等），逐步形成區(qū)域主體功能清晰、人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、發(fā)展導(dǎo)向明確、開發(fā)秩序規(guī)范的區(qū)域發(fā)展格局。同時，需確定各個功能區(qū)的發(fā)展定位、發(fā)展目標、發(fā)展原則、發(fā)展任務(wù)、發(fā)展重點和保障措施，分類指導(dǎo)區(qū)域發(fā)展，出臺各類主體功能區(qū)適宜發(fā)展和不宜發(fā)展的產(chǎn)業(yè)目錄，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建基于功能分區(qū)的績效考核制度。

構(gòu)建基于綜合指標體系和多元評估主體的績效考核制度。區(qū)域發(fā)展應(yīng)因地制宜地制定其產(chǎn)業(yè)、財政、金融、土地、人口、資源、環(huán)境等政策，改變單純以GDP增長考核地方發(fā)展成效的做法。京津冀區(qū)域的績效考核制度應(yīng)在其主體功能區(qū)劃分的基礎(chǔ)上進行調(diào)整和完善：生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，應(yīng)構(gòu)建以生態(tài)、綠色為主的考核體系；對優(yōu)化調(diào)整地區(qū)，應(yīng)重點考核其產(chǎn)業(yè)升級和發(fā)展質(zhì)量；對重點開發(fā)地區(qū)，應(yīng)該重點考核經(jīng)濟指標，同時也應(yīng)考核其生態(tài)環(huán)境指標。通過合理的區(qū)域功能分工、各司其職，實現(xiàn)京津冀區(qū)域快速發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。同時，應(yīng)注意的是，評估主體也應(yīng)該多元化，除上級政府外，還應(yīng)吸納專家學者、企業(yè)、社會組織、民眾等主體。

創(chuàng)新投融資體制

一是建立京津冀共同發(fā)展基金。由三地聯(lián)合出資，用于區(qū)域跨界重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補助、生態(tài)治理、區(qū)域信息平臺建設(shè)等公共服務(wù)領(lǐng)域，對跨界重大項目的實施給予資金支持，重點支持限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護，支持重點開發(fā)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是設(shè)立京津冀開發(fā)銀行，用于支持京津冀協(xié)同發(fā)展。積極利用債券市場等多渠道募集資金。鼓勵京津冀三地共同出資設(shè)立京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金。深化區(qū)域內(nèi)各類資本市場分工協(xié)作，推動京津冀建立統(tǒng)一的抵押質(zhì)押制度，實現(xiàn)京津冀支付清算、異地存儲、信用擔保等業(yè)務(wù)同城化，顯著降低跨行政區(qū)金融交易成本。三是建立多元化可持續(xù)融資保障機制。鼓勵商業(yè)銀行、保險、社保等社會資金參與區(qū)域內(nèi)大型跨界基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大型公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等；實施對郵電通信、交通運輸、能源和原材料等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的所得稅進行減免、加速折舊及再投資退稅等，促進區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施完善；支持民企、外資等各類市場主體以BT、BOT等投融資形式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展民營醫(yī)院、民營學校。四是建立與區(qū)域協(xié)同發(fā)展相適應(yīng)的新型金融機制。建立京津冀地區(qū)統(tǒng)一的金融體系是適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟一體化的當務(wù)之急。三地金融機構(gòu)應(yīng)從全局出發(fā)，打破行政壁壘，實現(xiàn)多業(yè)務(wù)、多方面、多層次的深入合作，建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制。發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融等新型金融，吸納民間資本，為當?shù)仄髽I(yè)發(fā)展提供充足資金，使籌資方式由銀行貸款走向發(fā)行債券或小額借貸、眾籌等方式。

創(chuàng)新區(qū)域援助政策

按照問題區(qū)域性質(zhì)和重要程度，可將京津冀2市1省中的環(huán)首都貧困區(qū)、工業(yè)衰退區(qū)、非首都功能疏解區(qū)等作為區(qū)域援助對象，構(gòu)建相應(yīng)的援助機制與政策。一是針對環(huán)首都貧困區(qū)的政策援助。如建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大縱向財政轉(zhuǎn)移支付力度，通過發(fā)行長期建設(shè)國債以及財政參股等方式加大政府投資。二是針對工業(yè)衰退、重化工業(yè)退出區(qū)域?？山⑺ネ水a(chǎn)業(yè)援助基金，通過加速折舊、財政貼息、稅前列支等手段，促使企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。三是針對非首都功能疏解區(qū)。對因非首都功能疏解、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、老城重組等帶來的就業(yè)崗位和財政稅收等方面的壓力，應(yīng)探討給予相應(yīng)的扶持政策。