二、2019年我國宏觀調控的基本框架

2019年我國宏觀調控基本特征就是多了一項政策——就業(yè)優(yōu)先政策（就業(yè)政策）。就業(yè)政策原來是一種社會政策或者是一種“引致政策”。一般來講，我們追求經(jīng)濟增長速度和產(chǎn)業(yè)結構調整自然會帶動就業(yè)量提高。因為經(jīng)濟的發(fā)展和結構的改善能夠引致經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和要素供給、市場配置環(huán)境的發(fā)展和改善。2019年，我們把就業(yè)問題作為宏觀問題直接提出來，并將其作為直接的宏觀調控對象、宏觀政策手段來予以實施和應用，就業(yè)政策會形成一系列關鍵的特殊性。這個特殊性主要表現(xiàn)在以下四個方面：第一，對于存量就業(yè)要采用有效的措施予以穩(wěn)定，不能讓存量就業(yè)產(chǎn)生較大的波動；第二，對于新增就業(yè)，要通過多種渠道予以激勵，以形成新增就業(yè)的有效增長，滿足新增勞動力的就業(yè)需求；第三，拓展就業(yè)的內(nèi)涵，對創(chuàng)業(yè)型就業(yè)、家庭型就業(yè)等進行培育和引導，將其納入社會就業(yè)的重要模式和渠道中，并形成對周邊人員就業(yè)的有效帶動；第四，提升勞動者的素質，使勞動者產(chǎn)生創(chuàng)業(yè)的能力或者產(chǎn)生適應新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術能力，使其能夠快速解決結構性失業(yè)的風險和矛盾。上述四個方面成為就業(yè)優(yōu)先政策條件下，在宏觀層面能夠采取的重要政策路徑。當然，在這個過程中還要搭配有效的政策手段予以實施。這些政策手段既包括財政手段，也包括貨幣手段，還包括一系列的精神和文化領域的激勵手段。這是就業(yè)政策中的顯性一面。它要作為一個獨立的宏觀政策肯定要有自己的政策手段以及政策發(fā)力的主要途徑和影響的主要方面。當然，就業(yè)政策還要跟財政政策和貨幣政策形成有效的配套和協(xié)調，彼此不要產(chǎn)生內(nèi)耗，不要產(chǎn)生不匹配的情況。另外，還有一個很重要的邏輯是，我們的穩(wěn)就業(yè)、就業(yè)優(yōu)先的核心是滿足穩(wěn)增長的目標。穩(wěn)就業(yè)是在穩(wěn)增長基礎上的穩(wěn)就業(yè)，而不是在穩(wěn)就業(yè)基礎上的穩(wěn)增長。從這一點出發(fā)，我們絕不能因為就業(yè)問題而對產(chǎn)能結構、產(chǎn)業(yè)結構、技術、裝備以及工藝模式的改進產(chǎn)生過大的阻力。換句話說，不能因為就業(yè)問題而相應地放棄應有的技術進步安排，放棄應有的模式創(chuàng)新安排，放棄工藝改進改良安排。發(fā)展是第一位的，解決就業(yè)問題也要在發(fā)展的基礎上解決，而不是就解決就業(yè)而談如何來解決就業(yè)。我們的就業(yè)不是低水平的有活干，而是具有能夠滿足個人成長需求的、帶有職業(yè)理想的高水平就業(yè)。這是關于就業(yè)政策與財政政策和貨幣政策之間的協(xié)同運作。

當然，財政和貨幣政策之間的協(xié)同是傳統(tǒng)的老問題。2019年財政和貨幣政策之間的搭配應該是“松中搭配”，積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。貨幣政策總體還要維持中性的松緊適度，而財政政策則需要加力提效。財政減稅的力度會進一步加大，支出保障能力會進一步提高。相應的，貨幣政策要為財政政策的加力提效給予必要的響應，同時不宜在整個經(jīng)濟層面和社會層面實施過大的流動性供給，避免“大水漫灌”。根據(jù)這個要求，財政政策的要求是加力提效，貨幣政策的要求是松緊適度，大概念就是“松中搭配”。

“積極的財政政策、穩(wěn)健的貨幣政策、就業(yè)優(yōu)先政策”的架構還有一個關鍵的落點，就是“誰來主導，誰來配合”的問題。從加力提效到松緊適度再到就業(yè)優(yōu)先的邏輯體系來看，財政政策處于主導性和基礎性的地位，相應的貨幣金融政策和就業(yè)優(yōu)先政策處于相對協(xié)同性的地位。在這個體系下，我們大致就構建了2019年宏觀調控基本框架：三大政策體系融合，并且以財政政策為主導，以貨幣政策為支撐，以就業(yè)優(yōu)先政策為創(chuàng)新和突破口。接下來我們來看這三大政策在2019年的基本內(nèi)容。考慮到當前的政策調控本身就包括了許多經(jīng)濟體制改革的內(nèi)容，我們在接下來宏觀調控的交流中，不去嚴格區(qū)分哪些是政策調控、哪些是政策改革。

1.財政政策

從總體上來看，財政政策要滿足加力提效的要求。

從加力的角度來看，2019年赤字率擬按2.8%安排，比去年預算高0.2個百分點。這0.2個百分點大約是3800億元的赤字規(guī)模。其中，中央財政赤字1.83萬億元，比2018年增長2800億元；地方財政赤字0.93萬億元，比2018年增加1000億元。有的同志說專項債不在赤字的統(tǒng)計當中嗎？不在赤字的統(tǒng)計當中。因為根據(jù)中國四本預算，專項債所對應的還款來源是政府性基金預算而不是一般公共預算，而赤字是在一般公共預算中的缺口，所以專項債不在赤字規(guī)模之內(nèi)。2019年財政支出超過23萬億元，是歷史上的最高值，增長6.5%，與GDP增速（6.6%）大致保持趨同。在這種增速的條件下，財政政策效力的發(fā)揮、對國民經(jīng)濟的有效拉動主要依托兩點進行：第一，優(yōu)化結構；第二，提升資金管理效率。這兩點無論優(yōu)化資金配置結構，還是提升資金管理效率，核心都落在“提效”二字上，加力提效就構建完成。

除此之外，中央財政要加大對地方財政的稅收返還和一般性轉移支付的規(guī)模，中央對地方均衡性轉移支付增長10.9%。改革完善縣級基本財力保障機制，緩解困難地區(qū)財政運轉壓力，決不讓基本民生保障出問題。

在上述的總體框架下，2019年財政政策主要在以下五個方面展開工作。

第一，實施更大規(guī)模的減稅。從減稅的落點來看，普惠性減稅與結構性減稅并舉，重點降低制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負擔。

我先講小微企業(yè)稅收負擔的減讓問題。小微企業(yè)的認定標準或者叫作增值稅小規(guī)模納稅人的認定標準，2018年從原來的年營業(yè)收入50萬元提高到500萬元；征收率按3%來征收。2019年最大的變化是小規(guī)模納稅人增值稅起征點從月銷售額3萬元提高到10萬元。

在增值稅減稅的同時，擴大對中小企業(yè)、小微企業(yè)所得稅的減稅安排。另外，我們還將推進一般納稅人的增值稅改革。將制造業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行16%的稅率降至13%，將交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行10%的稅率降至9%，確保主要行業(yè)稅負明顯降低。累計下來，增值稅減稅規(guī)模在7000億元上下。還考慮到部分生產(chǎn)服務業(yè)和生活服務業(yè)是按照6%征稅的，6%的稅率不變，由于前端的稅率開始減少，這些企業(yè)所能夠獲得的抵扣規(guī)模開始下降。因此，保持6%一檔的稅率不變，但通過采取對生產(chǎn)、生活性服務業(yè)增加稅收抵扣等配套措施，確保所有行業(yè)稅負只減不增，繼續(xù)向推進稅率三檔并兩檔、稅制簡化方向邁進。

第二，明顯降低企業(yè)社保繳費負擔。下調城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例，各地可降至16%。但是，地方財政要通過一定的渠道對養(yǎng)老保險實施有效的財政補貼，以避免在降低收費標準情況下導致養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)性風險。除了養(yǎng)老保險基金以外，我們還涉及失業(yè)保險和工傷保險兩類保險的征收，工傷保險根據(jù)繳費人數(shù)的多少和標準設定累退方案，而失業(yè)保險則對穩(wěn)崗企業(yè)和新增就業(yè)較為明顯的企業(yè)實施相應的返還和獎勵，這些政策都將繼續(xù)堅持。

第三，在減稅降費全面推進的同時，預算平衡成了一個大問題，怎么樣能夠實現(xiàn)在減稅降費的同時還能夠保證預算平衡？全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔近2萬億元。這2萬億的減收靠什么平衡？一方面要開源，另一方面要節(jié)流。首先，一般性支出壓減5%以上、“三公”經(jīng)費再壓減3%左右。有人說5%和3%的比例很低。首先，我們進行預算績效管理，對這筆資金管理強度就很強，另外我們的一般性經(jīng)費的支出和“三公”經(jīng)費壓縮已經(jīng)持續(xù)第7年了，該有的水分和該有的空間該壓完的基本上都壓完了，現(xiàn)在再壓低5%，基本上要從手指縫和骨頭縫里往外壓了。而且報告明確指出，長期沉淀資金一律收回，多渠道盤活各類資金和資產(chǎn)。諸多努力是希望既讓企業(yè)獲利，讓收入分配改革能夠真正得以實行和落地，又可以保證財政健康可持續(xù)。報告指出，“我們要切實讓市場主體特別是小微企業(yè)有明顯減稅降費感受，堅決兌現(xiàn)對企業(yè)和社會的承諾，困難再多也一定要把這件大事辦成辦好。”

第四，有效發(fā)揮地方政府債券作用。2019年擬安排地方政府專項債券2.15萬億元，較2018年增加8000億元，與2018年較2017年新增8000億元的增幅基本一致。專項債券的發(fā)行和擴大有效保證了2019年基礎設施投資相關資金的籌集問題。另外，我們還要適當增加政府支出的杠桿作用。而且，考慮到地方政府債務償還壓力和重大風險，2019年仍將為地方政府安排一定數(shù)量的置換債券，減輕地方利息負擔。同時，對融資平臺公司的改革，審慎管理，堅決避免出現(xiàn)“半拉子”工程。

第五，深化財政體制改革。財政體制改革主要是三大板塊：第一，推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革；第二，健全地方稅體系，穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法；第三，實施預算公開，并在預算公開的情況下提升預算管理的效率和效果。

以上這些財政政策對于平衡財力、實現(xiàn)對減稅降費的有力支撐也將發(fā)揮重大的作用。