二、2019年我國(guó)宏觀調(diào)控的基本框架

2019年我國(guó)宏觀調(diào)控基本特征就是多了一項(xiàng)政策——就業(yè)優(yōu)先政策（就業(yè)政策）。就業(yè)政策原來是一種社會(huì)政策或者是一種“引致政策”。一般來講，我們追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整自然會(huì)帶動(dòng)就業(yè)量提高。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的發(fā)展和結(jié)構(gòu)的改善能夠引致經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和要素供給、市場(chǎng)配置環(huán)境的發(fā)展和改善。2019年，我們把就業(yè)問題作為宏觀問題直接提出來，并將其作為直接的宏觀調(diào)控對(duì)象、宏觀政策手段來予以實(shí)施和應(yīng)用，就業(yè)政策會(huì)形成一系列關(guān)鍵的特殊性。這個(gè)特殊性主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，對(duì)于存量就業(yè)要采用有效的措施予以穩(wěn)定，不能讓存量就業(yè)產(chǎn)生較大的波動(dòng)；第二，對(duì)于新增就業(yè)，要通過多種渠道予以激勵(lì)，以形成新增就業(yè)的有效增長(zhǎng)，滿足新增勞動(dòng)力的就業(yè)需求；第三，拓展就業(yè)的內(nèi)涵，對(duì)創(chuàng)業(yè)型就業(yè)、家庭型就業(yè)等進(jìn)行培育和引導(dǎo)，將其納入社會(huì)就業(yè)的重要模式和渠道中，并形成對(duì)周邊人員就業(yè)的有效帶動(dòng)；第四，提升勞動(dòng)者的素質(zhì)，使勞動(dòng)者產(chǎn)生創(chuàng)業(yè)的能力或者產(chǎn)生適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)能力，使其能夠快速解決結(jié)構(gòu)性失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)和矛盾。上述四個(gè)方面成為就業(yè)優(yōu)先政策條件下，在宏觀層面能夠采取的重要政策路徑。當(dāng)然，在這個(gè)過程中還要搭配有效的政策手段予以實(shí)施。這些政策手段既包括財(cái)政手段，也包括貨幣手段，還包括一系列的精神和文化領(lǐng)域的激勵(lì)手段。這是就業(yè)政策中的顯性一面。它要作為一個(gè)獨(dú)立的宏觀政策肯定要有自己的政策手段以及政策發(fā)力的主要途徑和影響的主要方面。當(dāng)然，就業(yè)政策還要跟財(cái)政政策和貨幣政策形成有效的配套和協(xié)調(diào)，彼此不要產(chǎn)生內(nèi)耗，不要產(chǎn)生不匹配的情況。另外，還有一個(gè)很重要的邏輯是，我們的穩(wěn)就業(yè)、就業(yè)優(yōu)先的核心是滿足穩(wěn)增長(zhǎng)的目標(biāo)。穩(wěn)就業(yè)是在穩(wěn)增長(zhǎng)基礎(chǔ)上的穩(wěn)就業(yè)，而不是在穩(wěn)就業(yè)基礎(chǔ)上的穩(wěn)增長(zhǎng)。從這一點(diǎn)出發(fā)，我們絕不能因?yàn)榫蜆I(yè)問題而對(duì)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)、裝備以及工藝模式的改進(jìn)產(chǎn)生過大的阻力。換句話說，不能因?yàn)榫蜆I(yè)問題而相應(yīng)地放棄應(yīng)有的技術(shù)進(jìn)步安排，放棄應(yīng)有的模式創(chuàng)新安排，放棄工藝改進(jìn)改良安排。發(fā)展是第一位的，解決就業(yè)問題也要在發(fā)展的基礎(chǔ)上解決，而不是就解決就業(yè)而談如何來解決就業(yè)。我們的就業(yè)不是低水平的有活干，而是具有能夠滿足個(gè)人成長(zhǎng)需求的、帶有職業(yè)理想的高水平就業(yè)。這是關(guān)于就業(yè)政策與財(cái)政政策和貨幣政策之間的協(xié)同運(yùn)作。

當(dāng)然，財(cái)政和貨幣政策之間的協(xié)同是傳統(tǒng)的老問題。2019年財(cái)政和貨幣政策之間的搭配應(yīng)該是“松中搭配”，積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。貨幣政策總體還要維持中性的松緊適度，而財(cái)政政策則需要加力提效。財(cái)政減稅的力度會(huì)進(jìn)一步加大，支出保障能力會(huì)進(jìn)一步提高。相應(yīng)的，貨幣政策要為財(cái)政政策的加力提效給予必要的響應(yīng)，同時(shí)不宜在整個(gè)經(jīng)濟(jì)層面和社會(huì)層面實(shí)施過大的流動(dòng)性供給，避免“大水漫灌”。根據(jù)這個(gè)要求，財(cái)政政策的要求是加力提效，貨幣政策的要求是松緊適度，大概念就是“松中搭配”。

“積極的財(cái)政政策、穩(wěn)健的貨幣政策、就業(yè)優(yōu)先政策”的架構(gòu)還有一個(gè)關(guān)鍵的落點(diǎn)，就是“誰來主導(dǎo)，誰來配合”的問題。從加力提效到松緊適度再到就業(yè)優(yōu)先的邏輯體系來看，財(cái)政政策處于主導(dǎo)性和基礎(chǔ)性的地位，相應(yīng)的貨幣金融政策和就業(yè)優(yōu)先政策處于相對(duì)協(xié)同性的地位。在這個(gè)體系下，我們大致就構(gòu)建了2019年宏觀調(diào)控基本框架：三大政策體系融合，并且以財(cái)政政策為主導(dǎo)，以貨幣政策為支撐，以就業(yè)優(yōu)先政策為創(chuàng)新和突破口。接下來我們來看這三大政策在2019年的基本內(nèi)容?？紤]到當(dāng)前的政策調(diào)控本身就包括了許多經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)容，我們?cè)诮酉聛砗暧^調(diào)控的交流中，不去嚴(yán)格區(qū)分哪些是政策調(diào)控、哪些是政策改革。

1.財(cái)政政策

從總體上來看，財(cái)政政策要滿足加力提效的要求。

從加力的角度來看，2019年赤字率擬按2.8%安排，比去年預(yù)算高0.2個(gè)百分點(diǎn)。這0.2個(gè)百分點(diǎn)大約是3800億元的赤字規(guī)模。其中，中央財(cái)政赤字1.83萬億元，比2018年增長(zhǎng)2800億元；地方財(cái)政赤字0.93萬億元，比2018年增加1000億元。有的同志說專項(xiàng)債不在赤字的統(tǒng)計(jì)當(dāng)中嗎？不在赤字的統(tǒng)計(jì)當(dāng)中。因?yàn)楦鶕?jù)中國(guó)四本預(yù)算，專項(xiàng)債所對(duì)應(yīng)的還款來源是政府性基金預(yù)算而不是一般公共預(yù)算，而赤字是在一般公共預(yù)算中的缺口，所以專項(xiàng)債不在赤字規(guī)模之內(nèi)。2019年財(cái)政支出超過23萬億元，是歷史上的最高值，增長(zhǎng)6.5%，與GDP增速（6.6%）大致保持趨同。在這種增速的條件下，財(cái)政政策效力的發(fā)揮、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的有效拉動(dòng)主要依托兩點(diǎn)進(jìn)行：第一，優(yōu)化結(jié)構(gòu)；第二，提升資金管理效率。這兩點(diǎn)無論優(yōu)化資金配置結(jié)構(gòu)，還是提升資金管理效率，核心都落在“提效”二字上，加力提效就構(gòu)建完成。

除此之外，中央財(cái)政要加大對(duì)地方財(cái)政的稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)10.9%。改革完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，緩解困難地區(qū)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)壓力，決不讓基本民生保障出問題。

在上述的總體框架下，2019年財(cái)政政策主要在以下五個(gè)方面展開工作。

第一，實(shí)施更大規(guī)模的減稅。從減稅的落點(diǎn)來看，普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉，重點(diǎn)降低制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。

我先講小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的減讓問題。小微企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或者叫作增值稅小規(guī)模納稅人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，2018年從原來的年?duì)I業(yè)收入50萬元提高到500萬元；征收率按3%來征收。2019年最大的變化是小規(guī)模納稅人增值稅起征點(diǎn)從月銷售額3萬元提高到10萬元。

在增值稅減稅的同時(shí)，擴(kuò)大對(duì)中小企業(yè)、小微企業(yè)所得稅的減稅安排。另外，我們還將推進(jìn)一般納稅人的增值稅改革。將制造業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行16%的稅率降至13%，將交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行10%的稅率降至9%，確保主要行業(yè)稅負(fù)明顯降低。累計(jì)下來，增值稅減稅規(guī)模在7000億元上下。還考慮到部分生產(chǎn)服務(wù)業(yè)和生活服務(wù)業(yè)是按照6%征稅的，6%的稅率不變，由于前端的稅率開始減少，這些企業(yè)所能夠獲得的抵扣規(guī)模開始下降。因此，保持6%一檔的稅率不變，但通過采取對(duì)生產(chǎn)、生活性服務(wù)業(yè)增加稅收抵扣等配套措施，確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增，繼續(xù)向推進(jìn)稅率三檔并兩檔、稅制簡(jiǎn)化方向邁進(jìn)。

第二，明顯降低企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。下調(diào)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例，各地可降至16%。但是，地方財(cái)政要通過一定的渠道對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施有效的財(cái)政補(bǔ)貼，以避免在降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)情況下導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)。除了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金以外，我們還涉及失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)兩類保險(xiǎn)的征收，工傷保險(xiǎn)根據(jù)繳費(fèi)人數(shù)的多少和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定累退方案，而失業(yè)保險(xiǎn)則對(duì)穩(wěn)崗企業(yè)和新增就業(yè)較為明顯的企業(yè)實(shí)施相應(yīng)的返還和獎(jiǎng)勵(lì)，這些政策都將繼續(xù)堅(jiān)持。

第三，在減稅降費(fèi)全面推進(jìn)的同時(shí)，預(yù)算平衡成了一個(gè)大問題，怎么樣能夠?qū)崿F(xiàn)在減稅降費(fèi)的同時(shí)還能夠保證預(yù)算平衡？全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)近2萬億元。這2萬億的減收靠什么平衡？一方面要開源，另一方面要節(jié)流。首先，一般性支出壓減5%以上、“三公”經(jīng)費(fèi)再壓減3%左右。有人說5%和3%的比例很低。首先，我們進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)這筆資金管理強(qiáng)度就很強(qiáng)，另外我們的一般性經(jīng)費(fèi)的支出和“三公”經(jīng)費(fèi)壓縮已經(jīng)持續(xù)第7年了，該有的水分和該有的空間該壓完的基本上都?jí)和炅耍F(xiàn)在再壓低5%，基本上要從手指縫和骨頭縫里往外壓了。而且報(bào)告明確指出，長(zhǎng)期沉淀資金一律收回，多渠道盤活各類資金和資產(chǎn)。諸多努力是希望既讓企業(yè)獲利，讓收入分配改革能夠真正得以實(shí)行和落地，又可以保證財(cái)政健康可持續(xù)。報(bào)告指出，“我們要切實(shí)讓市場(chǎng)主體特別是小微企業(yè)有明顯減稅降費(fèi)感受，堅(jiān)決兌現(xiàn)對(duì)企業(yè)和社會(huì)的承諾，困難再多也一定要把這件大事辦成辦好。”

第四，有效發(fā)揮地方政府債券作用。2019年擬安排地方政府專項(xiàng)債券2.15萬億元，較2018年增加8000億元，與2018年較2017年新增8000億元的增幅基本一致。專項(xiàng)債券的發(fā)行和擴(kuò)大有效保證了2019年基礎(chǔ)設(shè)施投資相關(guān)資金的籌集問題。另外，我們還要適當(dāng)增加政府支出的杠桿作用。而且，考慮到地方政府債務(wù)償還壓力和重大風(fēng)險(xiǎn)，2019年仍將為地方政府安排一定數(shù)量的置換債券，減輕地方利息負(fù)擔(dān)。同時(shí)，對(duì)融資平臺(tái)公司的改革，審慎管理，堅(jiān)決避免出現(xiàn)“半拉子”工程。

第五，深化財(cái)政體制改革。財(cái)政體制改革主要是三大板塊：第一，推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革；第二，健全地方稅體系，穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法；第三，實(shí)施預(yù)算公開，并在預(yù)算公開的情況下提升預(yù)算管理的效率和效果。

以上這些財(cái)政政策對(duì)于平衡財(cái)力、實(shí)現(xiàn)對(duì)減稅降費(fèi)的有力支撐也將發(fā)揮重大的作用。