五、對于未來行政法治的展望

一是回應新時代法治中國建設的重大理論需求。

黨的十九大作出了我國已經(jīng)進入社會主義新時代的歷史論斷。在“四個全面”戰(zhàn)略布局之下，國家的建設和發(fā)展亟須各個學科提供充分的理論支撐，法學學科也必須承擔起這一使命，增強理論自信，從中國實際出發(fā)，研究解決當下面臨的重大理論問題。如全面深化改革中的法律保障問題，法治與改革的關系問題；黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一問題，依法治國與依規(guī)治黨的關系問題；科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法問題；依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設問題；社會主義法治的本質(zhì)特征、內(nèi)在要求、基本原則等等問題。這些問題植根于中國法治建設的實際，內(nèi)涵了中國法治建設的獨特路徑和發(fā)展方向，需要用具有中國特色的法學理論予以解答。

2018年2月，黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，開啟了新一輪的黨和國家機構(gòu)改革。本次黨和國家機構(gòu)改革是改革開放以來規(guī)模最大、范圍最廣、利益調(diào)整最為深刻的一次機構(gòu)改革，超越了以往的行政體制改革范疇，從國家治理的高度統(tǒng)籌黨政軍地各機構(gòu)的改革，向傳統(tǒng)的行政法學理論提出了一系列問題。如黨政合署辦公成為行政組織的一種新型模式，這對于行政組織理論、行政行為理論、行政監(jiān)督理論都可能帶來一定的挑戰(zhàn)。

二是回應政府治理和社會變遷帶來的理論變革。

不同的時代，政府有著不同的管理職能，行政的范圍是不斷變化著的和發(fā)展著的。同樣，行政法學研究的領域和重點也并非一成不變，而是會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、民主政治的進步、法學研究范式的轉(zhuǎn)換等而不斷發(fā)生變化。行政任務和手段的不斷變化，會對既有的行政法學理論帶來挑戰(zhàn)，并不斷促進行政法學理論的革新。從世界各國行政活動的發(fā)展趨勢來看，傳統(tǒng)行政活動主要集中在秩序行政領域，如警察行政、交通行政、城市治理等等。在這一階段，行政法學集中關注行政行為的合法性問題，通過探尋立法對行政的授權(quán)邊界和司法對行政的恰當審查方式，來實現(xiàn)對行政行為的合法性控制，從而規(guī)訓和約束行政權(quán)。然而，在現(xiàn)代社會，行政的任務日益復雜和多樣化，政府除了完成傳統(tǒng)的秩序行政任務之外，還需要承擔一定的積極功能。如提供公共產(chǎn)品和公共服務，完成行政給付，在特定的風險領域承擔風險防范或危險防止義務等。行政任務所發(fā)生的上述變化對行政法提出了新的要求，意味著行政法對待行政的態(tài)度需要進行調(diào)整——僅僅關注行政權(quán)的“消極不越位”已經(jīng)不能滿足行政法治的需要，如何實現(xiàn)“積極且適當作為”也應當納入行政法學的研究范圍當中。

與行政任務同時發(fā)生變遷的，是行政的手段和方式。當行政疆域日漸擴大，行政任務日趨復雜和多樣時，國家公權(quán)力已經(jīng)無法深入觸及社會的每一個角落，展開全面而有效率的管制。因此，現(xiàn)代行政的樣態(tài)逐漸由“國家行政”向“公共行政”轉(zhuǎn)變，以政府為中心展開國家行政的“一元結(jié)構(gòu)”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閲倚姓c社會行政相結(jié)合的“二元結(jié)構(gòu)”，行政相對人在行政過程中的參與，社會組織、行業(yè)協(xié)會等社會中間力量的功能和作用得到更多的重視。建立在傳統(tǒng)的高權(quán)管制框架下的“命令—服從”式行政活動機制逐漸被更具開放性和包容性的治理框架所取代，多元主體合作共治的社會治理模式日益廣泛地得到應用，更為靈活、多樣、柔性的社會規(guī)制手段如激勵型規(guī)制、信息規(guī)制、行政合同、協(xié)商規(guī)制等開始進入行政機關的規(guī)制工具庫。

三是回應互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興科學技術(shù)帶來的理論挑戰(zhàn)。

當下正在發(fā)生的信息革命正對社會的方方面面產(chǎn)生著巨大影響。這種影響會通過科學技術(shù)對生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系的改變而反映和作用到法律關系當中，促使既有的法律關系、法律原則發(fā)生變化。對于行政法學而言，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等一系列的新興科學技術(shù)既是學科發(fā)展的重大機遇，也是當下和未來需要面臨的理論挑戰(zhàn)。在利用上述先進科技時，需要充分考慮，設計何種法律框架，才能夠調(diào)和自由、秩序、創(chuàng)新等不同的價值，做到既充分釋放科技所帶來的“利好”，又能有效防控科技所帶來的損害和潛在風險。例如，在大數(shù)據(jù)時代，政府數(shù)據(jù)成為驅(qū)動公共治理的重要資源。推進政府數(shù)據(jù)的透明、開放，構(gòu)建統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)平臺，可以有效改進公共服務水平，實現(xiàn)公共治理的轉(zhuǎn)型。然而，在這一過程中，如何規(guī)范政府對信息的收集、處理、利用過程，如何保障公民個人信息不被濫用，就成為行政法學必須面對的新問題。再如，當下以幾家互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)為代表的互聯(lián)網(wǎng)平臺迅速擴張，其業(yè)務涵蓋社會生活的各個領域，通過高效的信息匹配為人們的生活帶來了極大便利。然而，這種新型的經(jīng)濟形態(tài)與傳統(tǒng)的業(yè)態(tài)差異巨大，簡單以事前許可加事后處罰的傳統(tǒng)方式對其進行管理，有可能會出現(xiàn)偏離管理重點、責任分配不合理等問題，這就要求行政法學探索新的規(guī)制理念與規(guī)制思路，找到科學、合理的規(guī)制模式。關注現(xiàn)代科技的發(fā)展，并探索其對傳統(tǒng)行政法甚至行政結(jié)構(gòu)所帶來的變革，或許會成為行政法學研究中一個新的學術(shù)增長點。

在完成時代賦予中國行政法學的上述三重任務時，需要對如何進一步加強中國行政法學理論體系的建設這一命題進行深入思考。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國行政法學理論在博采眾長的基礎上，以“行政行為”概念統(tǒng)合了行政組織法、行政行為法、行政救濟法三個子系統(tǒng)，通過具有本土色彩的解釋方式，初步構(gòu)建起了行政法學的理論體系。然而，必須要指出的是，現(xiàn)有行政法學概念體系和理論體系距離成熟和完善還有一定距離，在面對上述多重理論挑戰(zhàn)時，或多或少地呈現(xiàn)出了體系建構(gòu)的不充分和不完整。如在對重大行政決策的規(guī)范中，如何將“行政決策”這一概念納入傳統(tǒng)行政法的理論體系，就成為學者們討論的一個重要問題，同樣，在面對“規(guī)制行政法學”等更加關注行政過程及其實效的研究路徑時，究竟應該通過部門行政法學抑或其他途徑統(tǒng)合相關研究也還有待進一步討論。這些問題的背后所反映出的，是現(xiàn)有行政法學理論體系容納力和解釋力的欠缺。這意味著我國行政法學的整體發(fā)展還需要進一步完善學理的體系化建構(gòu)。

制定統(tǒng)一行政程序法典的時機和條件已經(jīng)成熟。推進行政法治，應當制定統(tǒng)一的行政程序法典。行政程序內(nèi)含公正、效率、秩序等多重價值，對于發(fā)展民主政治、保障公民基本權(quán)利、遏制和消除腐敗、提高行政效率等具有重要意義，是全面推進依法治國和建設法治政府的必然要求。制定統(tǒng)一的行政程序法典，能夠樹立行政人員和社會公眾重視程序的觀念，集中解決行政程序規(guī)則的缺位問題，確保法治的統(tǒng)一。

事實上，在《行政訴訟法》生效之后，專家學者就曾經(jīng)討論過是否要制定統(tǒng)一的行政程序法。但當時由于各方面條件不成熟，分散立法成為最為穩(wěn)妥的選擇。經(jīng)過多年的努力，制定統(tǒng)一行政程序法典的時機和條件已經(jīng)成熟?！缎姓幜P法》、《行政許可法》、《行政強制法》等單行法典中包含了大量的行政程序規(guī)則，其出臺和實施表明我國的行政程序立法已經(jīng)具備了一定的基礎。另外，以《湖南省行政程序規(guī)定》為先導，我國已經(jīng)制定頒布十余部地方行政程序規(guī)定。多地的“先行先試”也為國家立法統(tǒng)一立法積累了足夠經(jīng)驗?？梢哉f，制定統(tǒng)一的行政程序法典條件已完全具備，應早日落實十八屆四中全會提出的“完善行政組織和行政程序法律制度”要求，將制定統(tǒng)一的行政程序法典提上日程。

40年來，我國的行政法治隨著時代的發(fā)展變遷而不斷成長。一部又一部法律的出臺和實施，一項又一項制度的建立和運行，將行政法治的理想藍圖逐漸變成了現(xiàn)實?；仡?0年行政法治建設的歷程，我們可以自信地說，現(xiàn)在比歷史上任何時候都要接近法治政府建設的目標。進入新時代，黨和國家事業(yè)發(fā)生的歷史性變革對傳統(tǒng)的國家治理結(jié)構(gòu)和治理方式提出了新的要求，行政法治建設領域和行政法學研究也面臨愈加復雜的任務和挑戰(zhàn)，我們既要著眼長遠、打好基礎、建好制度，又要立足當前、突出重點、扎實工作，不斷完善行政法學學科體系、學術(shù)體系和話語體系，不斷推進法治政府建設向縱深發(fā)展。未來的行政法治建設應當及時回應國家治理、社會變遷、新興科技發(fā)展所提出的理論需求，繼續(xù)完善中國特色行政法學理論體系；應當加強重點領域立法，破解法治政府建設的現(xiàn)實難題，著力推進法律的實施和制度的落實；重點提高各級領導干部的法治意識和法治素養(yǎng)，在全社會形成良好的法治氛圍。

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（責任編輯：李穎）