五、對于未來行政法治的展望

一是回應(yīng)新時(shí)代法治中國建設(shè)的重大理論需求。

黨的十九大作出了我國已經(jīng)進(jìn)入社會主義新時(shí)代的歷史論斷。在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局之下，國家的建設(shè)和發(fā)展亟須各個(gè)學(xué)科提供充分的理論支撐，法學(xué)學(xué)科也必須承擔(dān)起這一使命，增強(qiáng)理論自信，從中國實(shí)際出發(fā)，研究解決當(dāng)下面臨的重大理論問題。如全面深化改革中的法律保障問題，法治與改革的關(guān)系問題；黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一問題，依法治國與依規(guī)治黨的關(guān)系問題；科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法問題；依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)問題；社會主義法治的本質(zhì)特征、內(nèi)在要求、基本原則等等問題。這些問題植根于中國法治建設(shè)的實(shí)際，內(nèi)涵了中國法治建設(shè)的獨(dú)特路徑和發(fā)展方向，需要用具有中國特色的法學(xué)理論予以解答。

2018年2月，黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，開啟了新一輪的黨和國家機(jī)構(gòu)改革。本次黨和國家機(jī)構(gòu)改革是改革開放以來規(guī)模最大、范圍最廣、利益調(diào)整最為深刻的一次機(jī)構(gòu)改革，超越了以往的行政體制改革范疇，從國家治理的高度統(tǒng)籌黨政軍地各機(jī)構(gòu)的改革，向傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論提出了一系列問題。如黨政合署辦公成為行政組織的一種新型模式，這對于行政組織理論、行政行為理論、行政監(jiān)督理論都可能帶來一定的挑戰(zhàn)。

二是回應(yīng)政府治理和社會變遷帶來的理論變革。

不同的時(shí)代，政府有著不同的管理職能，行政的范圍是不斷變化著的和發(fā)展著的。同樣，行政法學(xué)研究的領(lǐng)域和重點(diǎn)也并非一成不變，而是會隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、民主政治的進(jìn)步、法學(xué)研究范式的轉(zhuǎn)換等而不斷發(fā)生變化。行政任務(wù)和手段的不斷變化，會對既有的行政法學(xué)理論帶來挑戰(zhàn)，并不斷促進(jìn)行政法學(xué)理論的革新。從世界各國行政活動的發(fā)展趨勢來看，傳統(tǒng)行政活動主要集中在秩序行政領(lǐng)域，如警察行政、交通行政、城市治理等等。在這一階段，行政法學(xué)集中關(guān)注行政行為的合法性問題，通過探尋立法對行政的授權(quán)邊界和司法對行政的恰當(dāng)審查方式，來實(shí)現(xiàn)對行政行為的合法性控制，從而規(guī)訓(xùn)和約束行政權(quán)。然而，在現(xiàn)代社會，行政的任務(wù)日益復(fù)雜和多樣化，政府除了完成傳統(tǒng)的秩序行政任務(wù)之外，還需要承擔(dān)一定的積極功能。如提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，完成行政給付，在特定的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)防范或危險(xiǎn)防止義務(wù)等。行政任務(wù)所發(fā)生的上述變化對行政法提出了新的要求，意味著行政法對待行政的態(tài)度需要進(jìn)行調(diào)整——僅僅關(guān)注行政權(quán)的“消極不越位”已經(jīng)不能滿足行政法治的需要，如何實(shí)現(xiàn)“積極且適當(dāng)作為”也應(yīng)當(dāng)納入行政法學(xué)的研究范圍當(dāng)中。

與行政任務(wù)同時(shí)發(fā)生變遷的，是行政的手段和方式。當(dāng)行政疆域日漸擴(kuò)大，行政任務(wù)日趨復(fù)雜和多樣時(shí)，國家公權(quán)力已經(jīng)無法深入觸及社會的每一個(gè)角落，展開全面而有效率的管制。因此，現(xiàn)代行政的樣態(tài)逐漸由“國家行政”向“公共行政”轉(zhuǎn)變，以政府為中心展開國家行政的“一元結(jié)構(gòu)”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閲倚姓c社會行政相結(jié)合的“二元結(jié)構(gòu)”，行政相對人在行政過程中的參與，社會組織、行業(yè)協(xié)會等社會中間力量的功能和作用得到更多的重視。建立在傳統(tǒng)的高權(quán)管制框架下的“命令—服從”式行政活動機(jī)制逐漸被更具開放性和包容性的治理框架所取代，多元主體合作共治的社會治理模式日益廣泛地得到應(yīng)用，更為靈活、多樣、柔性的社會規(guī)制手段如激勵(lì)型規(guī)制、信息規(guī)制、行政合同、協(xié)商規(guī)制等開始進(jìn)入行政機(jī)關(guān)的規(guī)制工具庫。

三是回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興科學(xué)技術(shù)帶來的理論挑戰(zhàn)。

當(dāng)下正在發(fā)生的信息革命正對社會的方方面面產(chǎn)生著巨大影響。這種影響會通過科學(xué)技術(shù)對生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的改變而反映和作用到法律關(guān)系當(dāng)中，促使既有的法律關(guān)系、法律原則發(fā)生變化。對于行政法學(xué)而言，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等一系列的新興科學(xué)技術(shù)既是學(xué)科發(fā)展的重大機(jī)遇，也是當(dāng)下和未來需要面臨的理論挑戰(zhàn)。在利用上述先進(jìn)科技時(shí)，需要充分考慮，設(shè)計(jì)何種法律框架，才能夠調(diào)和自由、秩序、創(chuàng)新等不同的價(jià)值，做到既充分釋放科技所帶來的“利好”，又能有效防控科技所帶來的損害和潛在風(fēng)險(xiǎn)。例如，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府?dāng)?shù)據(jù)成為驅(qū)動公共治理的重要資源。推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的透明、開放，構(gòu)建統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)平臺，可以有效改進(jìn)公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)公共治理的轉(zhuǎn)型。然而，在這一過程中，如何規(guī)范政府對信息的收集、處理、利用過程，如何保障公民個(gè)人信息不被濫用，就成為行政法學(xué)必須面對的新問題。再如，當(dāng)下以幾家互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)為代表的互聯(lián)網(wǎng)平臺迅速擴(kuò)張，其業(yè)務(wù)涵蓋社會生活的各個(gè)領(lǐng)域，通過高效的信息匹配為人們的生活帶來了極大便利。然而，這種新型的經(jīng)濟(jì)形態(tài)與傳統(tǒng)的業(yè)態(tài)差異巨大，簡單以事前許可加事后處罰的傳統(tǒng)方式對其進(jìn)行管理，有可能會出現(xiàn)偏離管理重點(diǎn)、責(zé)任分配不合理等問題，這就要求行政法學(xué)探索新的規(guī)制理念與規(guī)制思路，找到科學(xué)、合理的規(guī)制模式。關(guān)注現(xiàn)代科技的發(fā)展，并探索其對傳統(tǒng)行政法甚至行政結(jié)構(gòu)所帶來的變革，或許會成為行政法學(xué)研究中一個(gè)新的學(xué)術(shù)增長點(diǎn)。

在完成時(shí)代賦予中國行政法學(xué)的上述三重任務(wù)時(shí)，需要對如何進(jìn)一步加強(qiáng)中國行政法學(xué)理論體系的建設(shè)這一命題進(jìn)行深入思考。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國行政法學(xué)理論在博采眾長的基礎(chǔ)上，以“行政行為”概念統(tǒng)合了行政組織法、行政行為法、行政救濟(jì)法三個(gè)子系統(tǒng)，通過具有本土色彩的解釋方式，初步構(gòu)建起了行政法學(xué)的理論體系。然而，必須要指出的是，現(xiàn)有行政法學(xué)概念體系和理論體系距離成熟和完善還有一定距離，在面對上述多重理論挑戰(zhàn)時(shí)，或多或少地呈現(xiàn)出了體系建構(gòu)的不充分和不完整。如在對重大行政決策的規(guī)范中，如何將“行政決策”這一概念納入傳統(tǒng)行政法的理論體系，就成為學(xué)者們討論的一個(gè)重要問題，同樣，在面對“規(guī)制行政法學(xué)”等更加關(guān)注行政過程及其實(shí)效的研究路徑時(shí)，究竟應(yīng)該通過部門行政法學(xué)抑或其他途徑統(tǒng)合相關(guān)研究也還有待進(jìn)一步討論。這些問題的背后所反映出的，是現(xiàn)有行政法學(xué)理論體系容納力和解釋力的欠缺。這意味著我國行政法學(xué)的整體發(fā)展還需要進(jìn)一步完善學(xué)理的體系化建構(gòu)。

制定統(tǒng)一行政程序法典的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)成熟。推進(jìn)行政法治，應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的行政程序法典。行政程序內(nèi)含公正、效率、秩序等多重價(jià)值，對于發(fā)展民主政治、保障公民基本權(quán)利、遏制和消除腐敗、提高行政效率等具有重要意義，是全面推進(jìn)依法治國和建設(shè)法治政府的必然要求。制定統(tǒng)一的行政程序法典，能夠樹立行政人員和社會公眾重視程序的觀念，集中解決行政程序規(guī)則的缺位問題，確保法治的統(tǒng)一。

事實(shí)上，在《行政訴訟法》生效之后，專家學(xué)者就曾經(jīng)討論過是否要制定統(tǒng)一的行政程序法。但當(dāng)時(shí)由于各方面條件不成熟，分散立法成為最為穩(wěn)妥的選擇。經(jīng)過多年的努力，制定統(tǒng)一行政程序法典的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)成熟?！缎姓幜P法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等單行法典中包含了大量的行政程序規(guī)則，其出臺和實(shí)施表明我國的行政程序立法已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)。另外，以《湖南省行政程序規(guī)定》為先導(dǎo)，我國已經(jīng)制定頒布十余部地方行政程序規(guī)定。多地的“先行先試”也為國家立法統(tǒng)一立法積累了足夠經(jīng)驗(yàn)?？梢哉f，制定統(tǒng)一的行政程序法典條件已完全具備，應(yīng)早日落實(shí)十八屆四中全會提出的“完善行政組織和行政程序法律制度”要求，將制定統(tǒng)一的行政程序法典提上日程。

40年來，我國的行政法治隨著時(shí)代的發(fā)展變遷而不斷成長。一部又一部法律的出臺和實(shí)施，一項(xiàng)又一項(xiàng)制度的建立和運(yùn)行，將行政法治的理想藍(lán)圖逐漸變成了現(xiàn)實(shí)?；仡?0年行政法治建設(shè)的歷程，我們可以自信地說，現(xiàn)在比歷史上任何時(shí)候都要接近法治政府建設(shè)的目標(biāo)。進(jìn)入新時(shí)代，黨和國家事業(yè)發(fā)生的歷史性變革對傳統(tǒng)的國家治理結(jié)構(gòu)和治理方式提出了新的要求，行政法治建設(shè)領(lǐng)域和行政法學(xué)研究也面臨愈加復(fù)雜的任務(wù)和挑戰(zhàn)，我們既要著眼長遠(yuǎn)、打好基礎(chǔ)、建好制度，又要立足當(dāng)前、突出重點(diǎn)、扎實(shí)工作，不斷完善行政法學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系和話語體系，不斷推進(jìn)法治政府建設(shè)向縱深發(fā)展。未來的行政法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)回應(yīng)國家治理、社會變遷、新興科技發(fā)展所提出的理論需求，繼續(xù)完善中國特色行政法學(xué)理論體系；應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，破解法治政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)難題，著力推進(jìn)法律的實(shí)施和制度的落實(shí)；重點(diǎn)提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識和法治素養(yǎng)，在全社會形成良好的法治氛圍。

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（責(zé)任編輯：李穎）