三是從觀念上看，公務(wù)人員初步形成依法行政意識，社會公眾的法治觀念不斷增強。

我國古代封建文化傳統(tǒng)和“官本位”思維的影響深遠(yuǎn)，在一定程度上造成了行政法治意識的淡薄和行政法治文化土壤的貧瘠。目前，我國公務(wù)人員普遍接受了“依法行政”“法治政府”等觀念，并能夠較為自覺地在日常工作當(dāng)中貫徹法律法規(guī)的要求。

社會公眾初步樹立了依法監(jiān)督行政機關(guān)的意識，在自身合法權(quán)益受到損害時能夠通過法律途徑尋求救濟。伴隨著社會主義民主政治的不斷發(fā)展，社會公眾對于知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等公民權(quán)利的要求日漸高漲，對于監(jiān)督行政機關(guān)依法行政具有強烈意愿。從《中國法律年鑒》公布的數(shù)據(jù)來看，在《行政訴訟法》公布施行前的1989年，行政訴訟一審受案量只有9934件；到2016年，全國法院行政訴訟一審受案量已經(jīng)達到了225485萬件，是1989年的20余倍。這從側(cè)面反映出，在具備了相對暢通的糾紛解決、權(quán)利救濟渠道的前提下，社會公眾在一定程度上能夠運用行政訴訟等司法機制來解決糾紛，維護自身合法權(quán)益。

三、關(guān)于國家賠償制度

國家賠償制度應(yīng)當(dāng)始終堅持救濟本位，確立“有利于受害人”原則。平反冤錯案件是推動我國國家賠償制度建立和發(fā)展的一個重要因素。新中國建立后，以1954年《憲法》為依據(jù)，部分法律法規(guī)和政策對冤獄賠償作出了相應(yīng)規(guī)定。“文革”結(jié)束后，平反工作系統(tǒng)展開，此類實踐成為我國國家賠償立法的一個重要動因。1986年審議通過的《民法通則》與1989年《行政訴訟法》提供了國家賠償制度的雛形。1994年，八屆全國人大常委會通過了《國家賠償法》。由于采用了統(tǒng)一的立法體例，《國家賠償法》涉及了民法、刑法、行政法、刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等多個部門法，法律關(guān)系較為復(fù)雜。為保障制度落地，最高人民法院、最高人民檢察院制定頒布了一系列國家賠償?shù)乃痉ń忉?，以具體化《國家賠償法》的規(guī)定。

但是，國家賠償制度的實際運行狀況并不理想。國家賠償范圍狹窄、標(biāo)準(zhǔn)偏低、程序公正性不足等問題日益凸顯。在這樣的背景下，修法的動議時常被提起。此后，歷時五年，歷經(jīng)全國人大常委會四次審議的新《國家賠償法》出臺。該法在歸責(zé)原則、具體程序、舉證責(zé)任等諸多方面對舊法進行了修改完善。

1994年《國家賠償法》出臺之后，總體來講，全國法院審理國家賠償案件的數(shù)量處于低位水平，波動幅度大。《國家賠償法》生效二十余年以來，全國法院所受理的國家賠償案件總量僅有十余萬件，年均不到1萬件。造成這一現(xiàn)象的原因是多重的，其中國家賠償?shù)某绦蚬圆蛔闶侵匾蛩亍?994年《國家賠償法》規(guī)定的賠償義務(wù)機關(guān)制度便于受害人提出賠償請求，也便于賠償義務(wù)機關(guān)了解具體情況，正確審理案件。然而，其所蘊含的內(nèi)在問題是，賠償義務(wù)機關(guān)需要“自己做自己的法官”，與賠償有高度利害關(guān)系的賠償義務(wù)機關(guān)自然先天傾向于不賠或者少賠，尤其是對于司法賠償而言。1994年《國家賠償法》還規(guī)定賠償請求人只有在刑事司法行為被確認(rèn)為違法之后才能單獨提起刑事賠償。盡管2010年修法時取消了確認(rèn)程序，并保障法院的最終裁決權(quán)，但是并沒有徹底解決程序的公正性問題。十八大以來，一部分冤錯案件的迅速平反，尤其是媒體所報道的呼格吉勒圖案、聶樹斌案等重大典型案件中，糾錯和賠償?shù)某绦蚓且驗?ldquo;真兇再現(xiàn)”后，辦案機關(guān)在各方壓力之下啟動。在普通案件中，獲得國家賠償往往更加困難。此外，賠償率和賠償數(shù)額偏低也使得當(dāng)事人對國家賠償制度缺乏足夠的信心。上述多方面因素交叉作用，導(dǎo)致了國家賠償案件的總體數(shù)量長期偏低。

還有一些問題，比如賠償率長期處于低位水平、賠償標(biāo)準(zhǔn)有待進一步提高。我做過一個統(tǒng)計，2010年后，國家賠償案件的數(shù)量呈現(xiàn)逐漸增加的趨勢，但案件賠償率卻呈現(xiàn)出下降和低位徘徊的趨勢。究其緣由，一方面可能是案件量的增加帶來了諸多當(dāng)事人在事實與理由方面不夠充分的案件，致使案件中判處賠償?shù)恼w比例降低；另外一方面，則有可能是因為國家賠償制度的整體容納量不足，使得大量進入賠償程序的案件無法得到公正和有效的審理。

關(guān)于賠償標(biāo)準(zhǔn)的問題。首先，對于侵犯公民人身自由權(quán)的賠償標(biāo)準(zhǔn)過低。按照《國家賠償法》第三十三條的規(guī)定，侵犯公民人身自由的，每日賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算。這一標(biāo)準(zhǔn)從總體上看與公民人身自由所受到的侵害依然不成比例關(guān)系。從補償正義的角度出發(fā)，侵害公民人身自由權(quán)的行為發(fā)生時，公民往往是喪失了24小時內(nèi)的自由，但平均工資卻是以一般勞動者的8小時日均工作量作為計算的基準(zhǔn)，這意味著公民8小時工作時間之外的法益是被立法所忽略的。從內(nèi)容上講，公民失去人身自由，其損害并不僅僅是誤工一項，還有自由活動空間、選擇空間、發(fā)展空間的喪失等。因此，以單一的日平均工資標(biāo)準(zhǔn)作為侵犯公民人身自由權(quán)的衡量標(biāo)準(zhǔn)并不合理。

其次，精神損害賠償標(biāo)準(zhǔn)偏低。從實踐情況來看，各地對于精神損害撫慰金的裁判差異較大，但總體上均處于較低水平。最高人民法院2014年《精神損害賠償若干問題意見》對于精神損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)提出了指導(dǎo)性意見，即原則上不超過人身自由賠償金、生命健康賠償金總額的百分之三十五，最低不少于一千元。有媒體報道指出，從實踐來看，精神賠償?shù)目傮w數(shù)額和在賠償金中的占比均處于較低水平，賠償金額基本只能保持在3萬元到5萬元的水平。另有研究者通過抽樣統(tǒng)計的方式得出，在其所選取的158個賠償案件中，平均每個案件的精神損害撫慰金僅僅為29432元，在占比上只占到賠償金總額的16.89%。諸如呼格吉勒圖案高達100萬元人民幣、聶樹斌案高達130萬元人民幣的精神損害撫慰金不過是少數(shù)個案，而不能作為當(dāng)前精神損害賠償?shù)囊话銟?biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于國家賠償制度未來的發(fā)展方向。國家賠償制度應(yīng)當(dāng)始終堅持救濟本位，確立“有利于受害人原則”。從本質(zhì)上說，國家賠償制度的重點在于對國家機關(guān)的職務(wù)行為所造成的損害給予救濟，其主要用意并不是針對侵權(quán)國家機關(guān)的懲罰與責(zé)任追究。理想的狀況是，只要受到刑事追訴的公民拿著檢察機關(guān)的不起訴決定書、公安機關(guān)的撤銷案件決定書，釋放證等證明終止刑事責(zé)任追究的法律文件，或者立案后超過一定期限沒有繼續(xù)進行刑事追究，就可以獲得相應(yīng)的國家賠償金。倘若在追訴過程中存在國家機關(guān)工作人員涉嫌違法違紀(jì)等情況，將由其他的法律制度與程序完成追責(zé)功能。

同時，要處理好國家賠償與國家補償、國家救助制度的關(guān)系；拓寬賠償范圍，將目前有爭議的行政不作為致害、公有公共設(shè)施致害納入到行政賠償范圍當(dāng)中；提高賠償標(biāo)準(zhǔn)，給予法官一定的自由裁量權(quán)，調(diào)高或取消精神損害賠償35%這一原則性基準(zhǔn)。在國家監(jiān)察體制改革的背景下，監(jiān)察委員會作為國家機關(guān)，其行為造成公民人身財產(chǎn)損害的，國家需要承擔(dān)賠償責(zé)任。《國家賠償法》應(yīng)當(dāng)及時對這一問題做出回應(yīng)，明確規(guī)定監(jiān)察賠償?shù)臍w責(zé)原則、范圍和程序等一系列問題。

四、關(guān)于建設(shè)法治政府

改革開放40年來，法治成為治國理政的基本方式，由相關(guān)部門主導(dǎo)的普法、學(xué)界的呼吁、媒體的宣傳共同促進了社會法治意識的提高和法治觀念的普及，使得依法行政、建設(shè)法治政府的觀念深入人心。

早在1999年，國務(wù)院《關(guān)于全面推進依法行政的決定》中就提出，各級政府要通過舉辦法律講座等形式認(rèn)真學(xué)習(xí)憲法和法律、法規(guī)，尤其是各級政府的領(lǐng)導(dǎo)干部要通過各種形式帶頭學(xué)法。中國政法大學(xué)法治政府研究院2017年對100個城市法治政府建設(shè)狀況的測評結(jié)果顯示，被評估城市在“領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維培養(yǎng)”指標(biāo)上的平均得分率達到86.2%，說明這一制度的整體運作情況較好。另外，以法治為重要指標(biāo)的政績考核評價體系也正在逐步建立?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2015－2020年）》明確提出，各級黨委要把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系。這意味著地方黨政領(lǐng)導(dǎo)是否具備法治意識，是否善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定將成為影響其升遷的重要因素。

從當(dāng)前法治政府的建設(shè)來看，規(guī)范行政決策和行政執(zhí)法，完善行政糾紛解決機制，依然是法治政府建設(shè)中的重點和難點問題。作為行政權(quán)力中使用最廣泛、最頻繁、最復(fù)雜和最難以規(guī)范的權(quán)力，決策權(quán)亟待納入法治軌道。我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)加快出臺《重大行政決策程序條例》的步伐，對重大行政決策行為進行嚴(yán)格規(guī)范，同時對違法不當(dāng)決策的責(zé)任及問責(zé)方式做出明確規(guī)定。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，雖然一系列改革持續(xù)推進，但執(zhí)法體制不順、執(zhí)法權(quán)威不足、執(zhí)法效率不高、執(zhí)法不規(guī)范、不作為和亂作為并存等問題依然多發(fā)，需要充實基層執(zhí)法力量，實現(xiàn)執(zhí)法重心下移，并且建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)執(zhí)法的記錄通報和責(zé)任追究制度，樹立執(zhí)法權(quán)威?！缎姓?fù)議法》也需要修改，成立專門的行政復(fù)議機構(gòu)，集中復(fù)議權(quán)，使行政復(fù)議成為解決行政爭議的主渠道，實現(xiàn)行政復(fù)議和行政訴訟的良好銜接，構(gòu)建系統(tǒng)運行的行政爭議解決機制。

以目前行政糾紛解決為例，信訪還是主要的渠道。一方面是因為法定救濟渠道還不夠通暢，另一方面也意味著社會公眾在一定程度上還是更偏向于信訪等法治化的糾紛解決機制。一部分公民在維權(quán)時只講權(quán)利，不講義務(wù)，導(dǎo)致社會矛盾糾紛的表達方式呈現(xiàn)極端化、暴力化，甚至引發(fā)群體性事件，也從另一個側(cè)面說明部分公眾的規(guī)則意識還有待提高。

解決上述問題，要求社會各方主體都應(yīng)當(dāng)積極參與到普法活動當(dāng)中。社會媒體應(yīng)當(dāng)宣傳正確的法治觀念，做到理性傳播，堅持自律擔(dān)當(dāng)；學(xué)校應(yīng)該承擔(dān)起教育責(zé)任，保證青少年接受高質(zhì)量的法治教育。中國政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布的《我國青少年法治教育發(fā)展報告（2018）》顯示，青少年的法治價值觀已經(jīng)初步養(yǎng)成，但仍存在對法律常識掌握水平偏低，法治教育配套資源不到位等若干不足。為此，應(yīng)當(dāng)考慮將法律知識納入高考，補強高中這一法治教育的薄弱環(huán)節(jié)，增加對欠發(fā)達地區(qū)的投入，推動青少年法治教育均衡發(fā)展。