宋世明 中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部教授 博士生導師

點擊觀看完整報告

點擊觀看視頻專輯

從1982年開始到目前為止，我國一共進行了8輪行政體制改革。1982年開啟的第一輪行政體制改革，主要是適應黨和國家工作重心轉移的需要，重點是實行干部年輕化。1988年啟動的第二輪行政體制改革，適應經濟和政治的雙重需求，提出轉變政府職能是機構改革的關鍵。1993年啟動的第三輪行政體制改革，適應建設社會主義市場經濟體制的需要，明確了中國內地行政體制改革的目的。1998年啟動的第四輪行政體制改革，為解決機構設置與市場經濟發(fā)展的矛盾，消除政企不分的組織基礎。2003年啟動的第五輪行政體制改革，為了適應我國加入世界貿易組織的大環(huán)境，開始關注市場監(jiān)管與社會管理問題。2008年啟動的第六輪行政體制改革，以科學發(fā)展觀為指導建設服務型政府，開啟了探索建立大部門體制的進程。2013年啟動的第七輪行政體制改革，為五個建設提供組織支撐，將政府職能轉變放到更加優(yōu)先的位置。2018年啟動的深化黨和國家機構改革自然包含著深化行政體制改革的內容，那么2018年啟動的第八輪行政體制改革的歷史貢獻，我們現在初步判定為：構建職責明確、依法行政的政府治理體系，加快建設人民滿意的服務型政府。言而總之，行政體制改革40年，我們共進行了8輪改革，每5年進行一輪行政體制改革，每一輪行政體制改革從中央到地方歷時最長的4年半完成，最短的是2018年這一輪行政體制改革要求一年內完成，到2019年3月底前，從中央到地方的各級行政體制改革要基本完成。

本專題我想給大家交流三部分內容。第一，前七輪改革的背景、重點和歷史貢獻。我選三個維度：一是改革背景，解決“為什么要改”的問題；二是改革重點，解決“改什么”的問題；三是改革的歷史貢獻，也就是每一輪行政體制改革為我們到底留下了哪些正資產。第二，第八輪行政體制改革的特色，也就是2018年在深化黨和國家機構改革的大布局中深化行政體制改革有什么特色。第三，對中國行政體制改革40年進行小結。

一、前七輪改革的背景、重點與歷史貢獻

讓我們一道回顧前七輪改革的背景、重點與歷史貢獻。

（一）1982年：提高政府效率，實現干部年輕化

中國行政體制改革波瀾壯闊。讓我們把時光拉回到1982年這一輪行政體制改革。1982年這一輪行政體制改革的重點是，提高政府效率，實現干部年輕化。這一輪改革歷時兩年半。1982年1月，中央政治局會議原則通過了國務院機構改革方案；1982年3月8日，第五屆全國人大常委會第22次會議批準了1982年國務院機構改革方案；1982年12月7日，中共中央、國務院發(fā)出《關于省、市、自治區(qū)黨政機構改革若干問題的通知》，要求在1983年冬天或1984年春天完成地方政府的機構改革。

1.改革背景。1982年這一輪行政體制改革的背景就是，1978年十一屆三中全會實現了全黨工作重點的戰(zhàn)略性轉移，從“以階級斗爭為綱”轉移到“社會主義現代化建設”。當時對政府職能定位是經濟建設。另外，1977年到1981年這四年間，機構膨脹、職數增加、人員老化、難以為繼。1977年到1981年國務院增設了48個機構，國務院的部、委、直屬機構共計100個，有一個部的副部長就達26個。

2.改革重點。這一輪改革重點是為黨和國家工作重點的轉移提供組織人事基礎。1982年1月11日、13日，中央政治局召開會議討論中央機構改革精簡問題，鄧小平同志作了題為《精簡機構是一場革命》的發(fā)言。他在發(fā)言中指出，這不是對人的革命，而是對體制的革命。如果不進行這場革命，不論黨和國家的整個政策怎樣正確，工作怎樣有成績，我們卻只能眼睜睜地看著黨和政府的機構這樣地缺少朝氣、缺少效率，正確的方針政策不能充分貫徹，工作不能得到更大的成績。不但要注意出的問題，還特別注意進的問題，關鍵是選拔比較年輕的德才兼?zhèn)涞母刹窟M領導班子。

3.歷史貢獻。這一輪改革的歷史貢獻，如果用一句話來概括那就是：它開啟了干部人事制度科學化、民主化、制度化的歷程。如果用三句話來概括的話，那就是：一是開始廢除領導干部職務終身制，標志是1982年2月中共中央作出《關于建立老干部退休制度的決定》；二是精簡各級領導班子，1982年國務院機構改革完成后，據38個部委的統(tǒng)計，正副部長、主任除兼職以外，由原來的505人減到167人；三是加快干部隊伍年輕化的建設，國務院機構改革完成之后，新組成的領導班子中，新選拔的中青年干部占32%，平均年齡由64歲降為58歲。中國內地省級以下的地方機構改革，內容特別龐雜，這里我就不一一表述了。

（二）1988年：轉變政府職能是機構改革的關鍵

1988年第二輪行政體制改革鮮明地提出一個奮斗方向，那就是：轉變政府職能是機構改革的關鍵。1988年4月9日，七屆全國人大一次會議審議通過了國務院機構改革方案。

1.改革背景。我給大家匯報交流改革的背景的時候，在我的腦海里面，有一個簡單的理論框架。實際上，我用PEST的分析方法來概括每一輪行政體制改革的基本背景，P就是政治背景，E就是經濟背景，S就是社會背景，T就是科學技術背景。1982年第一輪行政體制改革主要是政治背景（P）。1988年第二輪行政體制改革應該說是既有政治背景（P）又有經濟背景（E），即：深化經濟體制改革，推動政治體制改革。1984年，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，首次明確我國社會主義經濟是公有制基礎上的有計劃的商品經濟。1987年，黨的十三大系統(tǒng)提出了政治體制改革的藍圖。1987年12月，中央政治局第二次全體會議原則批準中共中央直屬機構改革方案。1987年，黨的十三大提出了政治體制改革的藍圖，共有七個方面的內容：1實行黨政分開和加強黨的制度建設；2進一步下放權力；3改革政府工作機構；4改革干部人事制度；5建立社會協商對話制度；6完善社會主義民主政治的若干制度；7加強社會主義法制建設。其中，“進一步下放權力”和“改革政府工作機構”與行政體制改革直接相關。

2.改革重點。1988年行政體制改革的重點是，精簡經濟管理部門轉變經濟管理部門的管理方式。為什么提出這樣一個工作重點？因為1988年對政府的職能定位是：實現政企分開，弱化政府的微觀管理職能，強化綜合管理職能?；谶@樣一個政府職能的定位，1988年國務院撤銷了12個部委，新組建了9個部委。國務院撤銷的12個部委是：原計委、經委、機械委、電子部、航天部、航空部、煤炭部、石油部、水電部、核工業(yè)部、城建部、勞動人事部。新組建的9個部委是：國家計委、機械電子部、航天航空部、能源部、水利部、建設部、人事部、勞動部、物資部。政府經濟管理部門從直接管理為主轉變?yōu)殚g接管理為主，從管理直屬企業(yè)轉到管理全行業(yè)，從管理企業(yè)人財物、產供銷到管理行業(yè)規(guī)則和行業(yè)秩序，從下達各類計劃、生產調度轉到制定實施法規(guī)、標準、行政許可、行政執(zhí)法。

3.歷史貢獻。我個人從學術的角度把它概括為：1988年這一輪行政體制改革首次提出了“轉變政府職能轉變是機構改革的關鍵”這一命題。1988年這一輪行政體制改革的內容設計在當時的歷史階段具有超前性、徹底性，可惜由于時局變化，沒有很好地執(zhí)行。這種缺憾不是改革者的缺憾，不是方案設計的缺憾，是時局發(fā)生重大變化之后的缺憾。

（三）1993年：適應建設社會主義市場經濟的需要

1993年第三輪行政體制改革從中央到地方歷時三年半。1993年3月，黨的十四屆二中全會審議通過了《關于黨政機構改革的方案》；3月22日，八屆全國人大一次會議批準了國務院機構改革方案。1994年，完成了中央機構改革方案的實施工作。1995年，基本完成了省級機構改革方案的實施工作。1996年上半年，大部分地、市、縣完成了機構改革的任務。

1.改革背景。1993年第三輪行政體制改革的背景是，建立社會主義市場經濟體制的緊迫需要。1992年，黨的十四大首次明確建立社會主義市場經濟體制。黨的十四大報告明確指出，“機構改革，精兵簡政，是政治體制改革的緊迫任務，也是深化經濟改革、建立市場經濟體制和加快現代化建設的重要條件。”“下決心對現行行政管理體制和黨政機構進行改革。”

2.改革重點。1993年第三輪行政體制改革的重點是，加強宏觀調控和監(jiān)督部門，強化社會管理部門，做到宏觀管好、微觀放開。為什么確立這樣一個工作重點？它取決于1993年黨和國家給政府職能的基本定位。1993年黨和國家對政府基本職能定位是，政府主要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導，組織協調，提供服務和監(jiān)督檢查?；诟母镏攸c， 1993年國務院組織機構圖如下。

這次改革，將國務院經貿辦改建為國家經貿委；撤銷能源部，設立電力部、煤炭部；撤銷機械電子部，設立機械部、電子部；撤銷航空航天部，組建國家航空工業(yè)總公司、航天工業(yè)總公司；撤銷商業(yè)部、物資部，設立國內貿易部。

3.歷史貢獻。第一，這次改革首次明確了行政體制改革的目的是適應建設社會主義市場經濟體制的需要。第二，統(tǒng)籌黨政機構改革設置開始起步。2018年開啟了深化黨和國家機構改革，統(tǒng)籌黨政機構設置。但是，統(tǒng)籌黨政機構設置始于1993年，這就是大家所熟知的中央紀委、監(jiān)察部合署辦公。