宋世明 中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部教授 博士生導(dǎo)師

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從1982年開始到目前為止，我國一共進行了8輪行政體制改革。1982年開啟的第一輪行政體制改革，主要是適應(yīng)黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移的需要，重點是實行干部年輕化。1988年啟動的第二輪行政體制改革，適應(yīng)經(jīng)濟和政治的雙重需求，提出轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵。1993年啟動的第三輪行政體制改革，適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，明確了中國內(nèi)地行政體制改革的目的。1998年啟動的第四輪行政體制改革，為解決機構(gòu)設(shè)置與市場經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，消除政企不分的組織基礎(chǔ)。2003年啟動的第五輪行政體制改革，為了適應(yīng)我國加入世界貿(mào)易組織的大環(huán)境，開始關(guān)注市場監(jiān)管與社會管理問題。2008年啟動的第六輪行政體制改革，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)建設(shè)服務(wù)型政府，開啟了探索建立大部門體制的進程。2013年啟動的第七輪行政體制改革，為五個建設(shè)提供組織支撐，將政府職能轉(zhuǎn)變放到更加優(yōu)先的位置。2018年啟動的深化黨和國家機構(gòu)改革自然包含著深化行政體制改革的內(nèi)容，那么2018年啟動的第八輪行政體制改革的歷史貢獻，我們現(xiàn)在初步判定為：構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系，加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。言而總之，行政體制改革40年，我們共進行了8輪改革，每5年進行一輪行政體制改革，每一輪行政體制改革從中央到地方歷時最長的4年半完成，最短的是2018年這一輪行政體制改革要求一年內(nèi)完成，到2019年3月底前，從中央到地方的各級行政體制改革要基本完成。

本專題我想給大家交流三部分內(nèi)容。第一，前七輪改革的背景、重點和歷史貢獻。我選三個維度：一是改革背景，解決“為什么要改”的問題；二是改革重點，解決“改什么”的問題；三是改革的歷史貢獻，也就是每一輪行政體制改革為我們到底留下了哪些正資產(chǎn)。第二，第八輪行政體制改革的特色，也就是2018年在深化黨和國家機構(gòu)改革的大布局中深化行政體制改革有什么特色。第三，對中國行政體制改革40年進行小結(jié)。

一、前七輪改革的背景、重點與歷史貢獻

讓我們一道回顧前七輪改革的背景、重點與歷史貢獻。

（一）1982年：提高政府效率，實現(xiàn)干部年輕化

中國行政體制改革波瀾壯闊。讓我們把時光拉回到1982年這一輪行政體制改革。1982年這一輪行政體制改革的重點是，提高政府效率，實現(xiàn)干部年輕化。這一輪改革歷時兩年半。1982年1月，中央政治局會議原則通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案；1982年3月8日，第五屆全國人大常委會第22次會議批準了1982年國務(wù)院機構(gòu)改革方案；1982年12月7日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于省、市、自治區(qū)黨政機構(gòu)改革若干問題的通知》，要求在1983年冬天或1984年春天完成地方政府的機構(gòu)改革。

1.改革背景。1982年這一輪行政體制改革的背景就是，1978年十一屆三中全會實現(xiàn)了全黨工作重點的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移，從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)移到“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”。當時對政府職能定位是經(jīng)濟建設(shè)。另外，1977年到1981年這四年間，機構(gòu)膨脹、職數(shù)增加、人員老化、難以為繼。1977年到1981年國務(wù)院增設(shè)了48個機構(gòu)，國務(wù)院的部、委、直屬機構(gòu)共計100個，有一個部的副部長就達26個。

2.改革重點。這一輪改革重點是為黨和國家工作重點的轉(zhuǎn)移提供組織人事基礎(chǔ)。1982年1月11日、13日，中央政治局召開會議討論中央機構(gòu)改革精簡問題，鄧小平同志作了題為《精簡機構(gòu)是一場革命》的發(fā)言。他在發(fā)言中指出，這不是對人的革命，而是對體制的革命。如果不進行這場革命，不論黨和國家的整個政策怎樣正確，工作怎樣有成績，我們卻只能眼睜睜地看著黨和政府的機構(gòu)這樣地缺少朝氣、缺少效率，正確的方針政策不能充分貫徹，工作不能得到更大的成績。不但要注意出的問題，還特別注意進的問題，關(guān)鍵是選拔比較年輕的德才兼?zhèn)涞母刹窟M領(lǐng)導(dǎo)班子。

3.歷史貢獻。這一輪改革的歷史貢獻，如果用一句話來概括那就是：它開啟了干部人事制度科學(xué)化、民主化、制度化的歷程。如果用三句話來概括的話，那就是：一是開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，標志是1982年2月中共中央作出《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》；二是精簡各級領(lǐng)導(dǎo)班子，1982年國務(wù)院機構(gòu)改革完成后，據(jù)38個部委的統(tǒng)計，正副部長、主任除兼職以外，由原來的505人減到167人；三是加快干部隊伍年輕化的建設(shè)，國務(wù)院機構(gòu)改革完成之后，新組成的領(lǐng)導(dǎo)班子中，新選拔的中青年干部占32%，平均年齡由64歲降為58歲。中國內(nèi)地省級以下的地方機構(gòu)改革，內(nèi)容特別龐雜，這里我就不一一表述了。

（二）1988年：轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵

1988年第二輪行政體制改革鮮明地提出一個奮斗方向，那就是：轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵。1988年4月9日，七屆全國人大一次會議審議通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案。

1.改革背景。我給大家匯報交流改革的背景的時候，在我的腦海里面，有一個簡單的理論框架。實際上，我用PEST的分析方法來概括每一輪行政體制改革的基本背景，P就是政治背景，E就是經(jīng)濟背景，S就是社會背景，T就是科學(xué)技術(shù)背景。1982年第一輪行政體制改革主要是政治背景（P）。1988年第二輪行政體制改革應(yīng)該說是既有政治背景（P）又有經(jīng)濟背景（E），即：深化經(jīng)濟體制改革，推動政治體制改革。1984年，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，首次明確我國社會主義經(jīng)濟是公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟。1987年，黨的十三大系統(tǒng)提出了政治體制改革的藍圖。1987年12月，中央政治局第二次全體會議原則批準中共中央直屬機構(gòu)改革方案。1987年，黨的十三大提出了政治體制改革的藍圖，共有七個方面的內(nèi)容：1實行黨政分開和加強黨的制度建設(shè)；2進一步下放權(quán)力；3改革政府工作機構(gòu)；4改革干部人事制度；5建立社會協(xié)商對話制度；6完善社會主義民主政治的若干制度；7加強社會主義法制建設(shè)。其中，“進一步下放權(quán)力”和“改革政府工作機構(gòu)”與行政體制改革直接相關(guān)。

2.改革重點。1988年行政體制改革的重點是，精簡經(jīng)濟管理部門轉(zhuǎn)變經(jīng)濟管理部門的管理方式。為什么提出這樣一個工作重點？因為1988年對政府的職能定位是：實現(xiàn)政企分開，弱化政府的微觀管理職能，強化綜合管理職能。基于這樣一個政府職能的定位，1988年國務(wù)院撤銷了12個部委，新組建了9個部委。國務(wù)院撤銷的12個部委是：原計委、經(jīng)委、機械委、電子部、航天部、航空部、煤炭部、石油部、水電部、核工業(yè)部、城建部、勞動人事部。新組建的9個部委是：國家計委、機械電子部、航天航空部、能源部、水利部、建設(shè)部、人事部、勞動部、物資部。政府經(jīng)濟管理部門從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，從管理直屬企業(yè)轉(zhuǎn)到管理全行業(yè)，從管理企業(yè)人財物、產(chǎn)供銷到管理行業(yè)規(guī)則和行業(yè)秩序，從下達各類計劃、生產(chǎn)調(diào)度轉(zhuǎn)到制定實施法規(guī)、標準、行政許可、行政執(zhí)法。

3.歷史貢獻。我個人從學(xué)術(shù)的角度把它概括為：1988年這一輪行政體制改革首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。1988年這一輪行政體制改革的內(nèi)容設(shè)計在當時的歷史階段具有超前性、徹底性，可惜由于時局變化，沒有很好地執(zhí)行。這種缺憾不是改革者的缺憾，不是方案設(shè)計的缺憾，是時局發(fā)生重大變化之后的缺憾。

（三）1993年：適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的需要

1993年第三輪行政體制改革從中央到地方歷時三年半。1993年3月，黨的十四屆二中全會審議通過了《關(guān)于黨政機構(gòu)改革的方案》；3月22日，八屆全國人大一次會議批準了國務(wù)院機構(gòu)改革方案。1994年，完成了中央機構(gòu)改革方案的實施工作。1995年，基本完成了省級機構(gòu)改革方案的實施工作。1996年上半年，大部分地、市、縣完成了機構(gòu)改革的任務(wù)。

1.改革背景。1993年第三輪行政體制改革的背景是，建立社會主義市場經(jīng)濟體制的緊迫需要。1992年，黨的十四大首次明確建立社會主義市場經(jīng)濟體制。黨的十四大報告明確指出，“機構(gòu)改革，精兵簡政，是政治體制改革的緊迫任務(wù)，也是深化經(jīng)濟改革、建立市場經(jīng)濟體制和加快現(xiàn)代化建設(shè)的重要條件。”“下決心對現(xiàn)行行政管理體制和黨政機構(gòu)進行改革。”

2.改革重點。1993年第三輪行政體制改革的重點是，加強宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門，強化社會管理部門，做到宏觀管好、微觀放開。為什么確立這樣一個工作重點？它取決于1993年黨和國家給政府職能的基本定位。1993年黨和國家對政府基本職能定位是，政府主要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)和監(jiān)督檢查?；诟母镏攸c， 1993年國務(wù)院組織機構(gòu)圖如下。

這次改革，將國務(wù)院經(jīng)貿(mào)辦改建為國家經(jīng)貿(mào)委；撤銷能源部，設(shè)立電力部、煤炭部；撤銷機械電子部，設(shè)立機械部、電子部；撤銷航空航天部，組建國家航空工業(yè)總公司、航天工業(yè)總公司；撤銷商業(yè)部、物資部，設(shè)立國內(nèi)貿(mào)易部。

3.歷史貢獻。第一，這次改革首次明確了行政體制改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的需要。第二，統(tǒng)籌黨政機構(gòu)改革設(shè)置開始起步。2018年開啟了深化黨和國家機構(gòu)改革，統(tǒng)籌黨政機構(gòu)設(shè)置。但是，統(tǒng)籌黨政機構(gòu)設(shè)置始于1993年，這就是大家所熟知的中央紀委、監(jiān)察部合署辦公。