三、改革開放40年中國扶貧開發(fā)政策演變

改革開放40年來，中國逐步形成了一整套扶貧開發(fā)政策體系?？偟膩碚f，中國的貧困治理政策基本按照先“解決溫飽”后“全面小康”、先“區(qū)域整體”后“精準突破”的邏輯思路部署，貧困治理的政策更加具體、目標更加明確、措施更加精確。這與中國經(jīng)濟社會發(fā)展階段性特征相適應，更符合中國農(nóng)村貧困問題發(fā)展變化的實際。具體來說，中國的貧困治理政策主要經(jīng)歷了五個階段。

第一階段，1978-1985年，以農(nóng)村制度改革減少貧困的發(fā)展階段。中國的改革首先是從擁有大量貧困人口的農(nóng)村開始的。1978年，安徽鳳陽小崗村的18戶農(nóng)民率先實行包產(chǎn)到戶，由此拉開了中國改革開放的序幕。包產(chǎn)到戶，極大激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，推動了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。那么，為什么說這一階段是以農(nóng)村制度改革減少貧困的發(fā)展階段呢？1978年，我們砸了“大鍋飯”，破除了計劃經(jīng)濟體制諸多束縛，使農(nóng)民以巨大的熱情投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中。當時，最常見的一條標語是：交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的。農(nóng)民通過辛勤勞動獲得勞動成果，不僅增加了收入，還促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提升。由此可見，農(nóng)村改革為國家下一步發(fā)展奠定了良好基礎。也就是說，中國的改革從貧困地區(qū)起步，帶動了整個社會的發(fā)展。當然，在這一階段，國家也在做各種各樣的努力和探索，加快推進改革開放。

第二階段，1986-1993年，以貧困區(qū)域為主要對象的有計劃、有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧推進階段。這一階段，國家承認貧困，定義貧困。1986年，國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組成立，中國式扶貧——“有組織、有計劃、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)活動”拉開序幕。當年5月，時任國務院副總理的田紀云同志主持了第一次領導小組全體會議。根據(jù)會議紀要，當時全國農(nóng)村人均年純收入在200元以下的約有1.02億人，占農(nóng)村總人口的12.2%，“部分農(nóng)民的溫飽問題尚未完全解決”。會議認為，此前多年“平均分散使用力量，一般化的領導方式”，是貧困地區(qū)發(fā)展緩慢的重要原因。兩個月后的第二次領導小組全體會議宣布了國務院的決定：在原來用于扶持貧困地區(qū)資金數(shù)量不變的基礎上，新增加十億元專項貼息貸款。在設立專門機構之前，1984年，中央劃定了18個需要重點扶持的貧困地帶，國務院頒布《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》。此前，中央雖有性質類似扶貧開發(fā)的以工代賑計劃和“三西”農(nóng)業(yè)專項建設項目，但政策文件中卻罕見“貧困”二字。國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組的成立，意味著我們有了專門的扶貧機構和制度，為未來發(fā)展打下了良好的基礎。1993年，這一領導小組更名為“國務院扶貧開發(fā)領導小組”，是推動中國貧困治理的主要力量。

另外，這一階段還有一個明顯特征就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起。在八十到九十年代，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)尤其是蘇南、長三角、珠三角地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，表現(xiàn)為“村村點火、鄉(xiāng)鄉(xiāng)冒煙”的一派繁榮發(fā)展景象，給農(nóng)村發(fā)展帶來巨大的變化。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為何能迅速發(fā)展？舉個例子。聞名全國的富裕村——江蘇永聯(lián)村，是1970年由長江邊近700畝蘆葦灘圍墾成的陸建村。改革開放初期，永聯(lián)村靠養(yǎng)魚賺了第一桶金，之后又瞄準鋼材市場，開辦了軋鋼廠。農(nóng)民在收入多了、日子好過了之后想到的第一件事就是蓋房子。可在當時，蓋房子需要的大量鋼材卻不能輕易買到，因為鋼鐵公司都在城市，且按照國家制定的計劃生產(chǎn)和銷售。面對大量的市場需求和相對匱乏的供給，永聯(lián)村拿出20萬買了一個舊鋼爐開始煉鋼，并用十年時間發(fā)展成為一個大型鋼鐵企業(yè)。在計劃經(jīng)濟體制下，一些重要的戰(zhàn)略性物資實行計劃配給，但市場需求大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不在計劃經(jīng)濟的管控之下，所生產(chǎn)的物資又能滿足市場需求，其發(fā)展也就由此壯大起來。這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的一個重要原因。另外一個重要原因就是人才。蘇南地區(qū)距離上海很近。當年，該地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高薪聘請了一批上海的退休工人，用他們的智慧、經(jīng)驗，幫助自己提升生產(chǎn)技術和產(chǎn)品質量，這為后來的發(fā)展奠定了很好的基礎。當?shù)剞r(nóng)民沒有開辦企業(yè)的經(jīng)驗，而退休工人經(jīng)驗豐富，兩者一對接，大大促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起推進了國家減貧事業(yè)的發(fā)展。相當一部分地區(qū)的農(nóng)民“洗腳上岸”，開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，成為企業(yè)家，并使大量農(nóng)民成為工人，收入也得到大幅增長。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動了農(nóng)民向工人轉變的驚人一躍，促進了貧困人口的脫貧。