三、改革開放40年中國(guó)扶貧開發(fā)政策演變

改革開放40年來，中國(guó)逐步形成了一整套扶貧開發(fā)政策體系?？偟膩碚f，中國(guó)的貧困治理政策基本按照先“解決溫飽”后“全面小康”、先“區(qū)域整體”后“精準(zhǔn)突破”的邏輯思路部署，貧困治理的政策更加具體、目標(biāo)更加明確、措施更加精確。這與中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性特征相適應(yīng)，更符合中國(guó)農(nóng)村貧困問題發(fā)展變化的實(shí)際。具體來說，中國(guó)的貧困治理政策主要經(jīng)歷了五個(gè)階段。

第一階段，1978-1985年，以農(nóng)村制度改革減少貧困的發(fā)展階段。中國(guó)的改革首先是從擁有大量貧困人口的農(nóng)村開始的。1978年，安徽鳳陽小崗村的18戶農(nóng)民率先實(shí)行包產(chǎn)到戶，由此拉開了中國(guó)改革開放的序幕。包產(chǎn)到戶，極大激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。那么，為什么說這一階段是以農(nóng)村制度改革減少貧困的發(fā)展階段呢？1978年，我們?cè)伊?ldquo;大鍋飯”，破除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制諸多束縛，使農(nóng)民以巨大的熱情投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中。當(dāng)時(shí)，最常見的一條標(biāo)語是：交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下的都是自己的。農(nóng)民通過辛勤勞動(dòng)獲得勞動(dòng)成果，不僅增加了收入，還促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提升。由此可見，農(nóng)村改革為國(guó)家下一步發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。也就是說，中國(guó)的改革從貧困地區(qū)起步，帶動(dòng)了整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。當(dāng)然，在這一階段，國(guó)家也在做各種各樣的努力和探索，加快推進(jìn)改革開放。

第二階段，1986-1993年，以貧困區(qū)域?yàn)橹饕獙?duì)象的有計(jì)劃、有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧推進(jìn)階段。這一階段，國(guó)家承認(rèn)貧困，定義貧困。1986年，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，中國(guó)式扶貧——“有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)活動(dòng)”拉開序幕。當(dāng)年5月，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的田紀(jì)云同志主持了第一次領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議。根據(jù)會(huì)議紀(jì)要，當(dāng)時(shí)全國(guó)農(nóng)村人均年純收入在200元以下的約有1.02億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?2.2%，“部分農(nóng)民的溫飽問題尚未完全解決”。會(huì)議認(rèn)為，此前多年“平均分散使用力量，一般化的領(lǐng)導(dǎo)方式”，是貧困地區(qū)發(fā)展緩慢的重要原因。兩個(gè)月后的第二次領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議宣布了國(guó)務(wù)院的決定：在原來用于扶持貧困地區(qū)資金數(shù)量不變的基礎(chǔ)上，新增加十億元專項(xiàng)貼息貸款。在設(shè)立專門機(jī)構(gòu)之前，1984年，中央劃定了18個(gè)需要重點(diǎn)扶持的貧困地帶，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》。此前，中央雖有性質(zhì)類似扶貧開發(fā)的以工代賑計(jì)劃和“三西”農(nóng)業(yè)專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目，但政策文件中卻罕見“貧困”二字。國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，意味著我們有了專門的扶貧機(jī)構(gòu)和制度，為未來發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。1993年，這一領(lǐng)導(dǎo)小組更名為“國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”，是推動(dòng)中國(guó)貧困治理的主要力量。

另外，這一階段還有一個(gè)明顯特征就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起。在八十到九十年代，中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)尤其是蘇南、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，表現(xiàn)為“村村點(diǎn)火、鄉(xiāng)鄉(xiāng)冒煙”的一派繁榮發(fā)展景象，給農(nóng)村發(fā)展帶來巨大的變化。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為何能迅速發(fā)展？舉個(gè)例子。聞名全國(guó)的富裕村——江蘇永聯(lián)村，是1970年由長(zhǎng)江邊近700畝蘆葦灘圍墾成的陸建村。改革開放初期，永聯(lián)村靠養(yǎng)魚賺了第一桶金，之后又瞄準(zhǔn)鋼材市場(chǎng)，開辦了軋鋼廠。農(nóng)民在收入多了、日子好過了之后想到的第一件事就是蓋房子?？稍诋?dāng)時(shí)，蓋房子需要的大量鋼材卻不能輕易買到，因?yàn)殇撹F公司都在城市，且按照國(guó)家制定的計(jì)劃生產(chǎn)和銷售。面對(duì)大量的市場(chǎng)需求和相對(duì)匱乏的供給，永聯(lián)村拿出20萬買了一個(gè)舊鋼爐開始煉鋼，并用十年時(shí)間發(fā)展成為一個(gè)大型鋼鐵企業(yè)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，一些重要的戰(zhàn)略性物資實(shí)行計(jì)劃配給，但市場(chǎng)需求大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管控之下，所生產(chǎn)的物資又能滿足市場(chǎng)需求，其發(fā)展也就由此壯大起來。這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的一個(gè)重要原因。另外一個(gè)重要原因就是人才。蘇南地區(qū)距離上海很近。當(dāng)年，該地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高薪聘請(qǐng)了一批上海的退休工人，用他們的智慧、經(jīng)驗(yàn)，幫助自己提升生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品質(zhì)量，這為后來的發(fā)展奠定了很好的基礎(chǔ)。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民沒有開辦企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，而退休工人經(jīng)驗(yàn)豐富，兩者一對(duì)接，大大促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起推進(jìn)了國(guó)家減貧事業(yè)的發(fā)展。相當(dāng)一部分地區(qū)的農(nóng)民“洗腳上岸”，開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，成為企業(yè)家，并使大量農(nóng)民成為工人，收入也得到大幅增長(zhǎng)。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動(dòng)了農(nóng)民向工人轉(zhuǎn)變的驚人一躍，促進(jìn)了貧困人口的脫貧。