3.推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要問題

近年來，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得顯著成效，但也存在一些問題，主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)進(jìn)展緩慢，農(nóng)民工落戶并不理想。

（1）城鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)代碼的調(diào)整

我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率，2015年為39.9%，2016年達(dá)到41.2%，2017年達(dá)到42.35%，在逐年提高。但是，研究發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)民工落戶進(jìn)程緩慢。比如，2016年，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率比上年提高1.3個(gè)百分點(diǎn)，進(jìn)城落戶約1600萬人。但在這1600萬人中，城鎮(zhèn)戶籍人口自然增長、普通高校農(nóng)村籍新生貢獻(xiàn)了0.47個(gè)百分點(diǎn)，占比36%；“城鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)代碼”的調(diào)整貢獻(xiàn)了0.66個(gè)百分點(diǎn)，占比50.7%；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)僅貢獻(xiàn)了0.17個(gè)百分點(diǎn)，占比13.3%。也就是說，2億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，只有200多萬落戶城鎮(zhèn)?？梢?，實(shí)際落戶情況并不理想。

為什么會(huì)這樣？一個(gè)重要因素就是“城鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)代碼”的調(diào)整。那么，什么是“城鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)代碼”？從《統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼和統(tǒng)計(jì)用城鄉(xiāng)劃分代碼》來看，各類城市和鄉(xiāng)村都有個(gè)代碼，比如，城市分為城鎮(zhèn)、城區(qū)、主城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鎮(zhèn)中心、鎮(zhèn)鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)、特殊區(qū)域，代碼分別是100、110、111、112、120、121、122、123；農(nóng)村分為鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)中心村、村莊，代碼分別是200、210、220。根據(jù)《統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼和城鄉(xiāng)劃分代碼編制規(guī)則》規(guī)定，統(tǒng)計(jì)用行政區(qū)劃及城鄉(xiāng)屬性代碼每一年度調(diào)整一次，時(shí)間在當(dāng)年10月份前后。通常情況下，縣級(jí)統(tǒng)計(jì)部門收集本地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村居委會(huì)變動(dòng)情況，并通過電話溝通、實(shí)地勘察、地圖查看等方式予以核實(shí)，無誤后對代碼進(jìn)行調(diào)整，經(jīng)過逐級(jí)報(bào)批，于次年正式啟用。比如，一個(gè)村子原本的代碼是200，之后給調(diào)成了112，那么這個(gè)村子就變?yōu)榱顺擎?zhèn)，村民的戶籍也隨之變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍，促進(jìn)當(dāng)?shù)貞艏丝诔擎?zhèn)化率的提高。

但要注意，這一調(diào)整包含了較大的主觀性判斷。比如，什么是城鎮(zhèn)？根據(jù)城鄉(xiāng)劃分規(guī)定，鎮(zhèn)政府所在地及其連綿的地方，就叫城鎮(zhèn)。而這里面對“連綿”一詞卻沒有清晰界定。什么是“連綿”？有的人認(rèn)為，道路聯(lián)通就是連綿，也有的人認(rèn)為村與村房屋相連就是連綿。因此，正是對“連綿”的理解不同，使得城鄉(xiāng)劃分并不一致，再加上每年都會(huì)調(diào)整一次，就形成了去年還是鄉(xiāng)村的地區(qū)今年就有可能是城鎮(zhèn)的情況，而這也就成為當(dāng)?shù)貞艏丝诔擎?zhèn)化率提高的重要因素。

下面，我們來看幾個(gè)案例。2015年，湖南省石門縣在撤鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）設(shè)街過程中進(jìn)行了以下調(diào)整：一是把1個(gè)居委會(huì)和4個(gè)村委會(huì)劃入縣城范圍，二是通過并村擴(kuò)大了11個(gè)鎮(zhèn)所在地村（居）委會(huì)人口，三是在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中使兩個(gè)村通過道路建筑物與鎮(zhèn)區(qū)相連接。上述三種方式共增加城鎮(zhèn)人口2.1萬人，全縣城鎮(zhèn)化率由此提高了3個(gè)百分點(diǎn)。2015年，江蘇全省共有175個(gè)村的編碼由農(nóng)村改為城鎮(zhèn)（根據(jù)江蘇省統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃、城鄉(xiāng)代碼表2014年、2015年統(tǒng)計(jì)單元的對比），占江蘇省村（居）委會(huì)數(shù)量（23770個(gè)）的0.74%，涉及人口約21萬人，可使全省當(dāng)年城鎮(zhèn)化率提高0.27個(gè)百分點(diǎn)，而該年度江蘇省城鎮(zhèn)化率提高幅度為1.3個(gè)百分點(diǎn)。另外，我們在南寧市調(diào)研時(shí)也發(fā)現(xiàn)，受“城鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)代碼”調(diào)整的影響，2013-2014年南寧市戶籍人口城鎮(zhèn)化率從26.59%提高到40.27%，一年時(shí)間提高了13.68個(gè)百分點(diǎn)，2015年又在2014年的基礎(chǔ)上提高了3.81個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)然，有關(guān)部門在發(fā)現(xiàn)這一問題后進(jìn)行了一定的改善。

（2）較高的落戶隱性門檻

這是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)進(jìn)展緩慢的一個(gè)重要因素。隨著戶籍制度改革和居住證制度的推進(jìn)，大部分地區(qū)都降低了落戶的門檻，但實(shí)際上，落戶的隱性門檻還是較高的。具體表現(xiàn)在：

第一，“兩穩(wěn)定”，即合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）。這是落戶的一個(gè)前提條件。從合法穩(wěn)定住所這一項(xiàng)看，買房和租房都可以落戶。但在生活中，我們發(fā)現(xiàn)租房落戶的難度相當(dāng)大。為什么？租房落戶要滿足兩個(gè)條件，一是房東出租房屋要到有關(guān)部門登記備案，出租后還要繳納一定稅費(fèi)。這對大部分房東來說，肯定是不愿意的。二是若是房客想通過租房落戶，必須首先征得房東的同意。顯然，大部分房東也是不會(huì)同意的?？梢姡夥柯鋺舻膶?shí)施有多難。但是，現(xiàn)在有了一些改變。比如，河北省在2017年出臺(tái)了戶籍新政，設(shè)立社區(qū)公共戶口，對不能在合法穩(wěn)定住所(含租賃)落戶的人員，允許其在社區(qū)公共戶口落戶。

第二，積分制的問題。一是積分制是一種計(jì)劃指標(biāo)。比如，一個(gè)地區(qū)計(jì)劃一年積分落戶3000人，如果完成這一指標(biāo)，那么即使你的積分再高，也無法落戶。其實(shí)，積分制有兩個(gè)卡，一個(gè)是指標(biāo)，而另一個(gè)是積分設(shè)置。這就涉及另一個(gè)問題，積分分值的拉大。特別是在學(xué)歷方面，假如高中學(xué)歷是10分，大學(xué)學(xué)歷是70分，那二者就相差60分。也許正是因?yàn)檫@60分之差，一些高中學(xué)歷的人就很難落戶。而在現(xiàn)實(shí)生活中，一些大學(xué)生落戶都相當(dāng)難。2016年，國家出臺(tái)規(guī)定，只有特大城市才能實(shí)行積分制，而中小城市要放開落戶限制。

第三，落戶信息繁瑣且不對稱?，F(xiàn)在，有的地方在推進(jìn)積分落戶時(shí)信息并未完全公開，導(dǎo)致很多人不知如何辦理。比如，在隨機(jī)抽取的50個(gè)城市中，只有四五個(gè)城市公開了辦理手續(xù)等相關(guān)信息，甚至有個(gè)別城市在政府及有關(guān)部門的網(wǎng)站上都未公布這方面信息。