縣域經(jīng)濟是與城市經(jīng)濟空間銜接、相互支撐，又相對獨立運行的國民經(jīng)濟基本單元。目前，我國有1866個縣和縣級市，縣域經(jīng)濟總量約占全國的40%。

縣域經(jīng)濟在國民經(jīng)濟發(fā)展過程中一直發(fā)揮著非常重要的作用。發(fā)展縣域經(jīng)濟，既是扭住擴大內需戰(zhàn)略基點、暢通國民經(jīng)濟循環(huán)的重要抓手，又是推動鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐。一方面，進一步提高居民收入、擴大居民消費的主要空間集中在縣域。目前，我國縣域城鎮(zhèn)化尚有巨大潛力，居民整體收入水平不高，消費的規(guī)模和層次相對較低。另一方面，暢通國民經(jīng)濟循環(huán)的關鍵點在縣域。國民經(jīng)濟循環(huán)表現(xiàn)為經(jīng)濟要素的有序流動。縣域具有與城市產業(yè)分工協(xié)作、經(jīng)濟功能互補等方面的作用，縣域經(jīng)濟發(fā)展將吸引科技、資本、產業(yè)等加快向縣域流動。還要看到，縣城是鄉(xiāng)村與城市的交會點，也是鄉(xiāng)村與城市平等交換要素的中轉站。發(fā)展縣域經(jīng)濟是推動鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點和題中應有之義。

黨的十八大以來，在我國推進新型城鎮(zhèn)化建設、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)等過程中，縣域都是一個重要單元，縣域經(jīng)濟加快發(fā)展為一系列重大決策部署的落實提供了有力支撐。但長期以來，許多縣域的經(jīng)濟發(fā)展主要靠資源和要素的粗放投入，產業(yè)布局分散，工農銜接不暢，要素集聚、產業(yè)承載、人才吸引、創(chuàng)新驅動的內生需求不足。在新發(fā)展階段，繼續(xù)追加要素投入的邊際效益遞減，簡單擴大經(jīng)濟規(guī)模的風險和挑戰(zhàn)日益顯現(xiàn)，縣域經(jīng)濟亟需轉型發(fā)展、探索新路。

當前，縣域經(jīng)濟發(fā)展主要面臨以下幾方面瓶頸制約。

一是就業(yè)承載空間有限。通過就近就地就業(yè)吸納農村剩余勞動力和城市回流勞動力，是發(fā)展縣域經(jīng)濟、推進新型城鎮(zhèn)化的重要內容。目前，多數(shù)縣域產業(yè)體系發(fā)展質量和效益不高，吸納就業(yè)的空間和能力不足?？h城產業(yè)結構與城市雷同，企業(yè)主體規(guī)模相對較小，技術水平落后、產業(yè)層次較低、競爭力較弱；農業(yè)產業(yè)鏈、供應鏈還比較短，農產品就地加工轉化率低，鄉(xiāng)村特色產業(yè)和非農產業(yè)發(fā)展滯后，產業(yè)融合發(fā)展的進展也相對緩慢；縣城與鄉(xiāng)村產業(yè)缺乏互補和銜接，難以有效支撐和引領鄉(xiāng)村產業(yè)振興。這些都使縣域經(jīng)濟以初級產品和低端產業(yè)為主，產業(yè)增值留在縣域的比例小，從業(yè)人員收入較低，產業(yè)成長性弱，對就業(yè)的吸引力和承載力也不足。

二是縣城輻射帶動能力不強?？h城既是縣域行政中心，也是縣域經(jīng)濟的要素集散中心。從總體上看，我國縣城規(guī)模偏小，面向鄉(xiāng)村的服務體系建設還有待完善，縣城與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的經(jīng)濟聯(lián)系和服務聯(lián)結較弱。有些縣城發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟，但產業(yè)鏈兩頭在外，用地、耗能等卻留在當?shù)?，園區(qū)發(fā)展與鄉(xiāng)村產業(yè)的關聯(lián)度小。這些都使縣城對縣域經(jīng)濟和鄉(xiāng)村發(fā)展的輻射帶動能力不足。

三是發(fā)展環(huán)境有待升級。與城市相比，我國縣域發(fā)展環(huán)境對人才等各類資源要素的吸引力較弱。基礎設施方面，一些地方對縣域基礎設施建設投入不足，導致包括縣城在內的縣域道路、市政、產業(yè)、數(shù)字等基礎設施建設滯后、更新緩慢。公共服務方面，縣域與城市的公共服務質量差距逐步拉大，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化等方面的服務體系以縣城為中心，對鄉(xiāng)村的延伸覆蓋不足，鄉(xiāng)村已有的公共服務在內容和質量上難以滿足需求。營商環(huán)境方面，就業(yè)創(chuàng)業(yè)的服務支持體系尚不健全，返鄉(xiāng)人才創(chuàng)業(yè)的成本較高、風險較大。

四是資源盤活需要破題。土地資源、生態(tài)環(huán)境資源是縣域相比于城市的優(yōu)勢資源，但縣域卻缺乏就地盤活利用進而推動縣域經(jīng)濟發(fā)展的有效機制。比如，縣域在優(yōu)美生態(tài)環(huán)境方面具有顯著資源優(yōu)勢，但在實踐中卻難以將這一資源稟賦優(yōu)勢轉化為縣域經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢。依托生態(tài)環(huán)境資源優(yōu)勢的休閑、旅游、康養(yǎng)等產業(yè)依然主要集中在中心城市和旅游景區(qū)周邊，綠色有機農業(yè)等領域的發(fā)展也缺乏長效機制保障。

需要看到，目前縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨瓶頸制約，歸根結底是因為縣域城鄉(xiāng)在資源、要素、產業(yè)、人才等方面尚未形成內生的循環(huán)機制，導致縣域資源要素流失。縣域是要素齊備、功能完整、相對獨立的經(jīng)濟單元，破解發(fā)展瓶頸的關鍵在于加快構建工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系，盤活資源、匯集要素、吸引人才、升級功能，激發(fā)縣域經(jīng)濟活力，增強內生發(fā)展動力。

一是大力發(fā)展縣域富民產業(yè)。立足縣域特色資源優(yōu)勢，將集約、高效、綠色的產業(yè)作為縣域經(jīng)濟轉型發(fā)展的方向，同時重視勞動密集型產業(yè)提質增效。在推動已有工業(yè)產業(yè)和園區(qū)經(jīng)濟升級的同時，加強對承接產業(yè)和招商引資企業(yè)的甄別，提高對縣域經(jīng)濟尤其是鄉(xiāng)村產業(yè)的引領帶動能力。推動縣域一二三產業(yè)融合發(fā)展，依托優(yōu)勢農業(yè)、特色農業(yè)以及生態(tài)環(huán)境資源，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)鏈、供應鏈和電子商務、休閑旅游、健康養(yǎng)生等新產業(yè)新業(yè)態(tài)，促進產業(yè)鏈供應鏈價值鏈留在縣域、下沉鄉(xiāng)村，創(chuàng)造更多就業(yè)機會和致富機遇。

二是完善縣域綜合服務體系。加快補齊短板、優(yōu)化功能，建立縣域一體的綜合服務體系。以就業(yè)創(chuàng)業(yè)便民政務服務為重點，對接引入城市優(yōu)質服務資源，整合優(yōu)化各類服務平臺，提升縣城綜合服務能力，合理布局鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域服務中心、村級服務站點。

三是著力改善縣域發(fā)展環(huán)境。推進基礎設施、公共服務等方面的縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，探索縣鄉(xiāng)村功能銜接互補的建管用護路徑，推動公共資源在縣域內優(yōu)化配置、普惠共享；科學把握縣域功能定位，順應縣城和村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌推進縣域城鄉(xiāng)道路、市政、管網(wǎng)、數(shù)字等基礎設施建設，努力擴大互聯(lián)互通覆蓋面；強化縣域醫(yī)療衛(wèi)生、教育資源、養(yǎng)老托育、文化體育、社會福利等公共服務供給，推動縣城公共服務體系向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，并探索縣域基礎設施、公共服務多元化運營機制。

四是有序盤活縣域資源要素。堅持縣域經(jīng)濟發(fā)展與鄉(xiāng)村全面振興一體設計、一并推進，推動空間布局、產業(yè)發(fā)展、資源利用、要素配置的縣域統(tǒng)籌，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，實現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)資源要素平等交換、雙向流動；持續(xù)深化農村土地制度改革和集體產權制度改革，創(chuàng)新農村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式；總結提煉可復制、可推廣的綠色發(fā)展模式，開辟更多產業(yè)發(fā)展路徑和變現(xiàn)增收機制，把生態(tài)環(huán)境資源優(yōu)勢轉化為縣域綠色發(fā)展優(yōu)勢。

（作者系中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員）