（二）推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務(wù)。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出，“把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)”。2014年發(fā)布的《規(guī)劃》提出有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力、推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化四大戰(zhàn)略任務(wù)，并把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化放在了第一位。

1.什么是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，是指工作生活在城市（城鎮(zhèn)）而戶籍在農(nóng)村的人。拿農(nóng)民工來說，2017年我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.8億人，其中外出農(nóng)民工1.7億人，本地農(nóng)民工1.1億人。這里，我們要弄清兩個(gè)概念。一是農(nóng)民工與外出農(nóng)民工。外出農(nóng)民工指的是戶籍在農(nóng)村，工作生活卻在跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨區(qū)縣、跨省市的這批人；本地農(nóng)民工指的是戶籍在農(nóng)村，工作生活在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這批人。我們一說到農(nóng)民工有2.8億，就會(huì)認(rèn)為外出農(nóng)民工有2.8億，其實(shí)不然，外出農(nóng)民工數(shù)量并沒有那么多，才1.7億人。同樣，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也可細(xì)分為從農(nóng)村到跨地區(qū)和從農(nóng)村到本地區(qū)。二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和流動(dòng)人口。從農(nóng)村到城鎮(zhèn)叫農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，而從城鎮(zhèn)到城鎮(zhèn)、從城鎮(zhèn)到農(nóng)村或從農(nóng)村到農(nóng)村，就叫流動(dòng)人口。因?yàn)樗膽艏旧砭驮诔擎?zhèn)，是由城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)或轉(zhuǎn)到農(nóng)村，又或是他的戶籍本身就在農(nóng)村，是由農(nóng)村轉(zhuǎn)到農(nóng)村。總之，我們一定要弄清農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的概念，不要將這一數(shù)據(jù)與流動(dòng)人口的數(shù)據(jù)搞混。

那么，什么是市民化？就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)中與城鎮(zhèn)戶籍人口享受同等基本公共服務(wù)的過程。

2.推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的舉措

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略目標(biāo)是逐步解決數(shù)億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“半市民化”的問題，戰(zhàn)略路徑是統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。戰(zhàn)略愿景是分三步：第一步，到2020年，實(shí)現(xiàn)1/3的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，2/3根據(jù)相關(guān)條件享受相應(yīng)的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)；第二步，到2030年，實(shí)現(xiàn)2/3的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口；第三步，到21世紀(jì)中葉，在實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的同時(shí)，徹底破除城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，需要統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。一方面，通過深化戶籍制度改革，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，也就是要推進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶；另一方面，通過居住證制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)覆蓋暫不具備落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。具體有三大舉措。

（1）推進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)

2014年發(fā)布的《規(guī)劃》明確提出，實(shí)施差別化落戶政策。怎么實(shí)施？按照城市規(guī)模，并以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（“兩穩(wěn)定”）等為前置條件。我們知道，城區(qū)人口規(guī)模越大，落戶限制就越嚴(yán)格，相反，則越寬松。具體要求：

第一，全面放開建制鎮(zhèn)和城區(qū)人口50萬以下小城市的落戶限制，就是只要滿足“兩穩(wěn)定”就可落戶。

第二，有序放開城區(qū)人口50萬-100萬的城市落戶限制。以“兩穩(wěn)定”、參加城鎮(zhèn)社保達(dá)到一定年限為前提，承載壓力小的城市，可全面放開落戶限制；承載壓力大的城市，可對(duì)就業(yè)范圍、年限和住所范圍、條件等作出規(guī)定，但社保年限要求不超過3年。

第三，合理放開城區(qū)人口100萬-300萬的大城市落戶限制。合理放開的條件是“兩穩(wěn)定”、參加城鎮(zhèn)社保年限，但社保年限要求不得超過5年。

第四，合理確定城區(qū)人口300萬-500萬的大城市落戶條件，就是可對(duì)就業(yè)范圍、年限和住所范圍、條件等作出規(guī)定，也可積分落戶。

第五，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。實(shí)施積分落戶制度，通過“兩穩(wěn)定”、參加城鎮(zhèn)社保年限、連續(xù)居住年限等設(shè)置積分分值。

2016年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（下簡(jiǎn)稱《意見》），進(jìn)一步放寬落戶限制，主要是在人群類型和城市規(guī)模上降低落戶標(biāo)準(zhǔn)。

在人群類型上，除極少數(shù)超大城市外，優(yōu)先解決農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及新生代農(nóng)民工落戶問題，全面放開對(duì)高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學(xué)歸國(guó)人員的落戶限制。在城市規(guī)模上，《規(guī)劃》提出城區(qū)人口500萬以上的特大城市可采取積分落戶制，《意見》進(jìn)一步提出，超大城市和特大城市要區(qū)分主城區(qū)、郊區(qū)、新區(qū)等區(qū)域，分類制定落戶政策。也就是說，主城區(qū)的落戶條件要比郊區(qū)、新區(qū)更為嚴(yán)格。同時(shí)還要求，除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求購買房屋、投資納稅、積分制等方式設(shè)置落戶限制。