北京市對集體建設(shè)用地入市的探索。2003年8月1日起，北京市施行《北京市農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點辦法》〔京國土房管集字〔2003〕645號〕，允許農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)在土地所有者和使用者自愿的前提下，可以轉(zhuǎn)讓、租賃、作價出資(入股)。該辦法規(guī)定，進(jìn)行流轉(zhuǎn)的土地必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，并取得立項批復(fù)，農(nóng)用地和未利用地則需履行申請、批轉(zhuǎn)手續(xù)后方可變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，嚴(yán)禁利用建設(shè)用地進(jìn)行商品住宅開發(fā)，不得擅自變更土地用途。同時，取得流轉(zhuǎn)的土地所有者首次流轉(zhuǎn)的土地收益原則上歸擁有土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織所有，提取一定比例作為農(nóng)村社保投入外，其余轉(zhuǎn)向用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、興辦集體公益事業(yè)等支出，再次流轉(zhuǎn)收益歸土地使用權(quán)的單位或個人所有。從當(dāng)年9月開始，該辦法在北京市延慶縣大榆樹鎮(zhèn)、懷柔區(qū)廟城鎮(zhèn)試點施行。其中，2003年懷柔區(qū)廟城鎮(zhèn)鄭重莊村將約213畝工業(yè)用地，以每畝每年500元、流轉(zhuǎn)總額532萬元，租賃給北京匯源飲料食品集團(tuán)有限公司使用，租期50年。盡管該辦法在盤活建設(shè)用地吸引更多資金方面有著重大的突破，但據(jù)了解，目前后續(xù)政策基本處于停滯狀態(tài)，企業(yè)積極性不高。究其原因，在于集體土地不能抵押，缺乏金融機(jī)構(gòu)的資金支持，融資困難。由于流轉(zhuǎn)試點開展不順利，北京市沒有繼續(xù)往下推行。

大興區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市案例。2015年12月11日，大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)2號地B地塊（28700平方米（合40.05畝），規(guī)劃建筑面積53400平方米，容積率為2.0，用地性質(zhì)為F81綠隔產(chǎn)業(yè)用地）對外公示，競買起始價45428萬元（合樓面單位8507元/平方米，不含城市設(shè)施建設(shè)費(fèi)），采用掛牌供地模式。2016年1月15日，經(jīng)67輪競價，北京贊比西房地產(chǎn)開發(fā)有限公司最終以80500萬元成交，溢價率77.2%，樓面價約為15075元/平方米。出讓收入的分配比例大體是“1:1:3:3”，其中，1個億交調(diào)節(jié)金（占比12.5%），1個億支付農(nóng)民保既得收入，3個億償還貸款，3個億用于前期騰退。競得方按照要求在西紅門鎮(zhèn)單獨注冊子公司并全部交納土地交易資金。項目經(jīng)營方向是青年眾創(chuàng)基地，主要集聚小微創(chuàng)業(yè)企業(yè)，為大型產(chǎn)業(yè)園產(chǎn)業(yè)鏈提供補(bǔ)充和服務(wù)。

五、《試點方案》重點內(nèi)容

《國土資源部關(guān)于做好2012年房地產(chǎn)用地管理和調(diào)控重點工作的通知》（國土資發(fā)〔2012〕26號）中提出，對于商品住房價格較高、建設(shè)用地緊缺的直轄市和少數(shù)省會城市，確需利用農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行租賃住房建設(shè)試點的，按照嚴(yán)格審批、局部試點、封閉運(yùn)行、風(fēng)險可控的要求，由省級人民政府審核同意試點方案并報國土資源部審核批準(zhǔn)后開展試點。2017年4月，住建部、國土資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)近期住房及用地供應(yīng)管理和調(diào)控有關(guān)工作的通知》（建發(fā)〔2017〕80號）提出，在租賃住房供需矛盾突出的超大和特大城市，開展集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房試點。同年7月，住建部、國土資源部等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在人口流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》（建發(fā)〔2017〕153號）再次提出，按照國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)一工作部署，超大城市、特大城市可開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點工作。2017年8月21日，國土資源部、住建部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，選擇北京等13個城市開展試點，對11個省級國土資源、住建主管部門推進(jìn)試點相關(guān)工作作出具體部署。

（一）《試點方案》總體要求

第一，指導(dǎo)思想。牢牢把握“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，以構(gòu)建購租并舉的住房體系為方向，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，推進(jìn)集體土地不動產(chǎn)登記，完善利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房規(guī)則，健全服務(wù)和監(jiān)管體系，提高存量土地節(jié)約集約利用水平，為全面建成小康社會提供用地保障，促進(jìn)建立房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長效機(jī)制。

第二，基本原則。把握正確方向。堅持市場經(jīng)濟(jì)改革方向，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，注重與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、培育和發(fā)展住房租賃市場、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等改革協(xié)同，加強(qiáng)部門協(xié)作，形成改革合力。

不動產(chǎn)登記暫行條例不予登記的情況大概明確了四類，一是違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的；二是存在尚未解決的權(quán)屬爭議的；三是申請登記的不動產(chǎn)權(quán)利超過規(guī)定期限的；四是法律、行政法規(guī)規(guī)定不予登記的其他情形。

與集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革協(xié)同。第一，推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地“還權(quán)賦能”步伐。第二，因地制宜確立入市主體。第三，合理確定入市范圍和途徑。第四，建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。第五，初步構(gòu)建入市土地增值收益調(diào)節(jié)機(jī)制。

保證有序可控。政府主導(dǎo)，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)試點。項目用地應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及村土地利用規(guī)劃，以存量土地為主，不得占用耕地，增加住房有效供給。以滿足新市民合理住房需求為主，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，保障依法依規(guī)建設(shè)、平穩(wěn)有序運(yùn)營，做到供需匹配。

堅持自主運(yùn)作。尊重農(nóng)民集體意愿，統(tǒng)籌考慮農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)實力，以具體項目為抓手，合理確定項目運(yùn)作模式，維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益，確保集體經(jīng)濟(jì)組織自愿實施、自主運(yùn)作。北京大興以鎮(zhèn)集體聯(lián)營公司作為入市主體；北京大興統(tǒng)籌入市改革與金融創(chuàng)新，打通集體土地從整治到建設(shè)、運(yùn)營“三塊地”，實現(xiàn)金融資本全程介入。

提高服務(wù)效能。落實“放管服”要求，強(qiáng)化服務(wù)意識，優(yōu)化審批流程，降低交易成本，提升服務(wù)水平，提高辦事效率，方便群眾辦事。

第三，試點目標(biāo)。通過改革試點，在試點城市成功運(yùn)營一批集體租賃住房項目，完善利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房規(guī)則，形成一批可復(fù)制、可推廣的改革成果，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供支撐。

第四，試點范圍。按照地方自愿原則，在超大、特大城市和國務(wù)院有關(guān)部委批準(zhǔn)的發(fā)展住房租賃市場試點城市中，確定租賃住房需求較大，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織有建設(shè)意愿、有資金來源，政府監(jiān)管和服務(wù)能力較強(qiáng)的城市（第一批包括北京市，上海市，遼寧沈陽市，江蘇南京市，浙江杭州市，安徽合肥市，福建廈門市，河南鄭州市，湖北武漢市，廣東廣州市、佛山市、肇慶市，四川成都市），開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點。

除北京、上海外，由省級國土資源主管部門和住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門匯總本轄區(qū)計劃開展試點城市的試點實施方案，報國土資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部批復(fù)后啟動試點。

（二）《試點方案》試點內(nèi)容

1.完善試點項目審批程序。試點城市應(yīng)當(dāng)梳理項目報批（包括預(yù)審、立項、規(guī)劃、占地、施工）、項目竣工驗收、項目運(yùn)營管理等規(guī)范性程序，建立快速審批通道。健全集體建設(shè)用地規(guī)劃許可制度，推進(jìn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌布局、統(tǒng)一管理，統(tǒng)一相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。試點項目區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施完備，醫(yī)療、教育等公共設(shè)施配套齊全，符合城鎮(zhèn)住房規(guī)劃設(shè)計有關(guān)規(guī)范。

2.完善集體租賃住房建設(shè)和運(yùn)營機(jī)制。村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開發(fā)運(yùn)營，也可以通過聯(lián)營、入股等方式建設(shè)運(yùn)營集體租賃住房。兼顧政府、農(nóng)民集體、企業(yè)和個人利益，理清權(quán)利義務(wù)關(guān)系，平衡項目收益與征地成本關(guān)系。完善合同履約監(jiān)管機(jī)制，土地所有權(quán)人和建設(shè)用地使用權(quán)人、出租人和承租人依法履行合同和登記文件中所載明的權(quán)利和義務(wù)。

3.探索租賃住房監(jiān)測監(jiān)管機(jī)制。集體租賃住房出租，應(yīng)遵守相關(guān)法律法規(guī)和租賃合同約定，不得以租代售。承租的集體租賃住房，不得轉(zhuǎn)租。探索建立租金形成、監(jiān)測、指導(dǎo)、監(jiān)督機(jī)制，防止租金異常波動，維護(hù)市場平穩(wěn)運(yùn)行。國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門應(yīng)與相關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)作、各負(fù)其責(zé)，在建設(shè)用地使用權(quán)登記、房屋所有權(quán)登記、租賃備案、稅務(wù)、工商等方面加強(qiáng)聯(lián)動，構(gòu)建規(guī)范有序的租賃市場秩序。

4.探索保障承租人獲得基本公共服務(wù)的權(quán)利。承租人可按照國家有關(guān)規(guī)定憑登記備案的住房租賃合同依法申領(lǐng)居住證，享受規(guī)定的基本公共服務(wù)。有條件的城市，要進(jìn)一步建立健全對非本地戶籍承租人的社會保障機(jī)制。

簡單地說，一是完善試點項目審批程序，譬如項目報批、竣工驗收、運(yùn)營管理等。二是完善集體租賃住房建設(shè)和運(yùn)營機(jī)制，譬如是自行開發(fā)、聯(lián)營、還是入股等。三是探索租賃住房監(jiān)測監(jiān)管機(jī)制。核心是“三個防”，即防以租代售、防價格波動、防市場紊亂。四是探索保障承租人獲得基本公共服務(wù)的權(quán)利。