1998年以后，農(nóng)村集體建設(shè)用地在規(guī)范中試探性向前推進?！吨腥A人民共和國土地管理法（1998年）》第六十三條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。2004年10月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定（國發(fā)〔2004〕28號）》，第十條規(guī)定，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。2005年10月，國土資源部印發(fā)《<關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見>的通知》，要求已經(jīng)申請開展試點工作的天津、浙江、江蘇、安徽、山東、湖北、廣東、四川等省（市），應(yīng)盡快按照《規(guī)范意見》（全稱《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》）的要求，嚴(yán)格篩選試點項目區(qū)，認(rèn)真編制試點工作總體方案，年底前報部批準(zhǔn)。同年10月，廣東省省國土資源部門制定實施《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。2006年3月，國土資源部印發(fā)《關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》（國土資發(fā)〔2006〕52號），第一條指出，“要適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求，經(jīng)部批準(zhǔn)，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點，不斷總結(jié)試點經(jīng)驗，及時加以規(guī)范完善”。2008年10月，黨的十七屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”。2009年3月，出臺《國土資源部關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》（國土資發(fā)〔2009〕27號），強調(diào)“加快土地確權(quán)登記，全面建設(shè)與健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地制度要求相適應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度”，“規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”；提出“在城鎮(zhèn)工礦建設(shè)規(guī)模范圍外，除宅基地、集體公益事業(yè)建設(shè)用地，凡符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得、并已經(jīng)確權(quán)為經(jīng)營性的集體建設(shè)用地，可采用出讓、轉(zhuǎn)讓等多種方式有償使用和流轉(zhuǎn)”。2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，第十一條規(guī)定，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。

黨的十八大以來，中央先后出臺了一些農(nóng)村土地制度改革相關(guān)文件。譬如，2012年12月出臺《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》（中發(fā)〔2013〕1號）。2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。2014年3月，發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》；4月，出臺《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》；9月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》；11月，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》。2016年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》。

統(tǒng)籌推進農(nóng)村土地制度改革。2016年9月，國土資源部部署進一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與土地征收制度改革試點，著力推進政策和制度創(chuàng)新，探索建立“同地同權(quán)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度和“程序規(guī)范、補償合理、保障多元”的農(nóng)村土地征收制度。

2017年6月，江蘇雷利電機股份有限公司（以下簡稱江蘇雷利）在深交所IPO上市，成為開展農(nóng)村土地制度改革三項試點以來，全國首家以出讓方式取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)實現(xiàn)在滬深A(yù)股IPO上市的企業(yè)。江蘇省國土資源廳的有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，江蘇雷利公司IPO上市是以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為基礎(chǔ)，首次在國內(nèi)資本市場實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這是農(nóng)村土地制度改革三項試點開展以來具有里程碑意義的重大突破。

四、北京市集體建設(shè)用地入市發(fā)展歷程

《關(guān)于強化管控落實最嚴(yán)格耕地保護制度的通知》（國土資發(fā)〔2014〕18號）指出，“加強年度用地計劃與規(guī)劃的銜接，逐步減少新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)，重點控制東部地區(qū)特別是京津冀、長三角、珠三角三大城市群建設(shè)用地規(guī)模，對耕地后備資源不足的地區(qū)相應(yīng)減少建設(shè)占用耕地指標(biāo)”。“嚴(yán)格審核城市建設(shè)用地，除生活用地及公共基礎(chǔ)設(shè)施用地外，原則上不再安排城市人口500萬以上特大城市中心城區(qū)新增建設(shè)用地；人均城市建設(shè)用地目標(biāo)嚴(yán)格控制在100平方米以內(nèi)，后備耕地資源不足的地方相應(yīng)減少新增建設(shè)占用耕地”。

《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）調(diào)整方案》（以下簡稱《調(diào)整方案》）指出，經(jīng)調(diào)整后的土地利用指標(biāo)，與第二輪土地利用總體規(guī)劃確定的指標(biāo)相比，建設(shè)用地總規(guī)模變化不大，北京減少了0.97萬公頃建設(shè)用地總規(guī)模，表明建設(shè)用地總量和強度雙控行動成為“十三五”時期北京的重點。北京市的耕地保有量與基本農(nóng)田保護面積有所下降。主要原因在于北京市落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)生態(tài)退耕任務(wù)較重。

《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃（2015-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）劃定了減量優(yōu)化區(qū)、存量挖潛區(qū)、增量控制區(qū)和適度發(fā)展區(qū)，明確了各區(qū)土地利用原則和利用導(dǎo)向。減量優(yōu)化區(qū)需要通過建設(shè)用地“減量瘦身”倒逼城市功能提升，原則上不安排新增建設(shè)用地，鼓勵將存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地；存量挖潛區(qū)不宜再進行高強度大規(guī)模建設(shè)，區(qū)域建設(shè)用地總量基本保持穩(wěn)定，以存量建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整為主；增量控制區(qū)不宜進行大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，重點保障基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)用地，控制區(qū)域新增建設(shè)用地；適度發(fā)展區(qū)是承接北京非首都核心功能和京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要區(qū)域，應(yīng)引導(dǎo)人口產(chǎn)業(yè)合理集聚，適度增加區(qū)域新增建設(shè)用地規(guī)模。

《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》勾畫出“京津冀國土空間開發(fā)導(dǎo)向示意圖”，減量優(yōu)化區(qū)大致分布在北京和天津主城區(qū)部分；存量挖潛區(qū)主要在北京、天津郊區(qū)；增量控制區(qū)主要在石家莊、邯鄲、邢臺、張家口、廊坊等地；適度發(fā)展區(qū)分布在河北的保定、滄州、衡水、秦皇島等地。

北京調(diào)減2016年供地計劃。2016年北京市國有建設(shè)用地計劃供應(yīng)總量4100公頃，相比2015年4600公頃減少了500公頃。其中新增建設(shè)用地控制在1850公頃以內(nèi)，鼓勵和引導(dǎo)利用存量建設(shè)用地2250公頃。2016年土地供應(yīng)的空間布局嚴(yán)格落實“城六區(qū)、平原、山區(qū)”的區(qū)域功能定位，城六區(qū)的土地供應(yīng)量不高于全市土地供應(yīng)總量的20%，平原土地供應(yīng)量不低于全市土地供應(yīng)總量的65%，山區(qū)土地供應(yīng)量不高于15%。在土地供應(yīng)導(dǎo)向上，東西城以棚改為重點促進人口、社會公共服務(wù)功能有序疏解；嚴(yán)格落實限制目錄要求，城六區(qū)中等職業(yè)學(xué)校教育、高等教育和五環(huán)內(nèi)綜合性醫(yī)療機構(gòu)等項目原則上不再供地；重點促進“一綠”城市化，“二綠”城鄉(xiāng)一體化，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自持產(chǎn)業(yè)用地，以適度的產(chǎn)業(yè)用地保障留村人口城鎮(zhèn)化后的長遠發(fā)展和生計，以適度的居住用地保障留村人口的宜居條件。適度加大集中產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)公租房供給，促進職住平衡。

關(guān)于北京市建設(shè)用地比例。截至2013年，北京市轄區(qū)面積1640616.06公頃，其中國有土地313041.62公頃，集體土地1327574.44公頃。其中，集體建設(shè)用地221244.79公頃，包括城鎮(zhèn)村及工礦用地為146322.45公頃，交通運輸用地為20736.85公頃，水域及水利設(shè)施用地為23045.40公頃，其他土地為31140.09公頃。據(jù)調(diào)查，村莊宅基地面積115845.50公頃，該面積是以村域范圍為準(zhǔn)，可能包含部分道路、水域等，按20%扣除后估算宅基地面積約92676.40公頃，占集體建設(shè)用地面積的42%，因此，宅基地面積比重偏大，其他可流轉(zhuǎn)的存量經(jīng)營性建設(shè)用地面積較少。

《北京城市總體規(guī)劃（2010年-2020年）》確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模為，2020年北京市建設(shè)用地規(guī)模控制在1650平方公里，人均建設(shè)用地控制在105平方米。其中，中心城城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模約778平方公里，人均建設(shè)用地控制在92平方米；新城城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模約640平方公里，人均建設(shè)用地控制在112平方米；鎮(zhèn)及城鎮(zhèn)組團城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模約212平方公里，人均建設(shè)用地控制在120平方米以內(nèi)。北京平原地區(qū)總面積約為6338平方公里，其中應(yīng)至少保證3500平方公里的生態(tài)空間。北京有1000平方公里的農(nóng)村宅基地，還有1200平方公里的集體建設(shè)用地。