現(xiàn)代社會是多元的社會，普通公民、組織之間會產(chǎn)生糾紛和爭議，即民事糾紛；政府或者行政機(jī)關(guān)與公民、組織之間也會發(fā)生糾紛和爭議，即行政爭議。糾紛和爭議是不可避免的，重要的是要有公正而有效的解決爭議的渠道和方式，使社會和諧穩(wěn)定。對于民事糾紛，已存在多元的解決渠道；對于行政爭議，由于爭議者一方是掌握行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，就多了作為行政爭議一方的行政機(jī)關(guān)依法設(shè)置解決爭議的組織和途徑，直接解決行政爭議。這是世界各國都有的制度，在我國稱為行政復(fù)議。

行政訴訟與行政復(fù)議是我國兩種正式解決行政爭議的途徑。行政訴訟由法院解決，適用司法程序；行政復(fù)議通常由上一級行政機(jī)關(guān)解決，適用相對簡單程序。兩種途徑各有自己的優(yōu)勢，兩種途徑并存，既在于更快更好地解決現(xiàn)代社會中日益增多的行政爭議，并為爭議的當(dāng)事人，特別是普通公民、組織提供可資選擇的渠道，也在于通過雙管齊下發(fā)揮各自解決糾紛的優(yōu)勢。

行政訴訟由行政機(jī)關(guān)之外的第三方解決，較為中立客觀，司法程序以公正為導(dǎo)向，較為嚴(yán)格。同時，司法被公認(rèn)為公正的代表，因而各國都賦予司法以最終裁決行政爭議的功能。這樣，行政復(fù)議與行政訴訟就成為解決行政爭議的兩個階段。

但行政復(fù)議具有自身的優(yōu)勢：一是專業(yè)性。行政復(fù)議機(jī)關(guān)仍是行政機(jī)關(guān)，本身擁有各行各業(yè)的專家，具有解決相關(guān)行政爭議的專業(yè)性和技術(shù)性的經(jīng)驗和條件；二是便捷性。程序相對簡便快速；三是低廉性。行政復(fù)議不收費；四是范圍較寬。行政訴訟的司法審查以合法性審查為限。行政復(fù)議的審查既可以審查合法性，也可以審查合理性，對當(dāng)事人保護(hù)的范圍更寬。

因此，把行政復(fù)議放在行政爭議解決的大語境，特別是與行政訴訟相比較中進(jìn)行分析，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為普通公民、組織遇有對行政機(jī)關(guān)的決定不滿產(chǎn)生爭議時的優(yōu)先選擇的解決渠道。大量的行政爭議可以通過行政復(fù)議加以解決，為行政訴訟起到過濾器、替代者的作用，讓司法能專注于復(fù)雜、疑難、爭議大等重大行政爭議案件，實現(xiàn)行政復(fù)議與行政訴訟功能的合理配置。

正是基于上述考慮，改革開放后行政訴訟與行政復(fù)議在我國幾乎同步發(fā)展，在行政訴訟法于1990年實施后不久即頒布行政復(fù)議條例，1999年上升為現(xiàn)行的行政復(fù)議法。此后，國務(wù)院又制定了行政復(fù)議法實施條例。在20多年的改革發(fā)展過程中，行政復(fù)議范圍有所擴(kuò)大，行政復(fù)議組織和行政復(fù)議程序有所變化，具體制度有所創(chuàng)新，經(jīng)過調(diào)整、完善的行政復(fù)議制度解決了大量行政爭議，在監(jiān)督政府行政、保障公民權(quán)益和解決行政糾紛方面發(fā)揮了重要作用。

不過，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型，近十年來包括行政爭議在內(nèi)的社會矛盾糾紛增多，人民群眾對公正要求提高，行政訴訟和行政復(fù)議均面臨著挑戰(zhàn)。面對此種局面，行政訴訟率先求變，2014年底，行政訴訟法迎來第一次修訂，致力于解決“立案難、審理難和執(zhí)行難”。在司法體制改革的大勢下，行政訴訟制度改革帶來了許多積極變化，行政訴訟案件數(shù)量上升，已領(lǐng)先于行政復(fù)議案件數(shù)量。相反，行政復(fù)議委員會試點和行政復(fù)議權(quán)相對集中改革，在實踐中雖有進(jìn)展，但未實現(xiàn)實質(zhì)性突破，行政復(fù)議法修改遲遲不能進(jìn)入修訂議程。行政復(fù)議制度改革迫在眉睫，必須采取切實舉措，才能把行政復(fù)議建設(shè)成解決行政爭議的主渠道。

第一，著力于解決行政復(fù)議的公正問題。公正是爭議解決的靈魂和生命線，但卻是行政復(fù)議存在的先天性問題。行政復(fù)議機(jī)關(guān)雖原則上是爭議一方的行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)，但畢竟仍屬行政系統(tǒng)，必然帶有“官官相護(hù)”或各種干預(yù)過多之嫌，至少普通公民、組織會有這樣的疑慮和擔(dān)心。不消除這樣的疑慮和擔(dān)心，行政復(fù)議就不能充分發(fā)揮作用，就無法成為解決行政爭議的主渠道。如何解決行政復(fù)議的公正性問題，是世界各地都力爭解決的問題。近年來，我國一些地方推行的行政復(fù)議委員會試點和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相對集中、獨立的改革，就是為了解決這一問題，也取得了一定成效，應(yīng)當(dāng)在評估完善后加以推行。

第二，明確行政復(fù)議的目標(biāo)和功能。行政復(fù)議首先是為了解決行政爭議，促進(jìn)社會和諧，在此基礎(chǔ)上，保護(hù)公民權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。對目標(biāo)和功能的明確，將直接影響具體制度的設(shè)計。

第三，完善行政復(fù)議程序。應(yīng)當(dāng)設(shè)置多元的行政復(fù)議程序以滿足不同的需求，充分發(fā)揮行政復(fù)議的特點和優(yōu)勢?？傮w而言，行政復(fù)議程序應(yīng)當(dāng)親民、便民和利民，在此基礎(chǔ)上對占多數(shù)的行政復(fù)議案件采取更靈活、簡捷的程序加以解決。但是，對復(fù)雜的行政復(fù)議案件應(yīng)設(shè)置更嚴(yán)格、更公開的程序，以保證其公正性。

第四，加快行政復(fù)議法修訂。修訂行政復(fù)議法，既是完善行政復(fù)議制度的過程，也是不同意見紛呈并達(dá)成共識的過程。行政復(fù)議法修訂不能進(jìn)入議事日程，導(dǎo)致問題探討不能聚焦、試點不能深入和公眾預(yù)期不能實現(xiàn)等，急需改變。應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議法的修訂，帶動相關(guān)問題的探討，推進(jìn)相關(guān)問題的解決。

（作者：應(yīng)松年 系中國政法大學(xué)終身教授）