落實央地財政事權(quán)與支出責任分配的舉措

當前討論中央和地方的財政事權(quán)問題，既要從大處著眼，還原到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)層面，又要做實做細，做到立法對接“財政事權(quán)與支出責任”的可操作性。在這一過程中，必須破除方方面面的既得利益，尋求對于國家治理現(xiàn)代化以及社會公共利益最大化最有利的改革方案。

就技術層面而言，在現(xiàn)階段需要以清單方式明確央地財政事權(quán)，同時輔以相關原則兜底。財政事權(quán)有四個要素：決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、支出權(quán)、監(jiān)督權(quán)。當前財政事權(quán)和支出責任劃分格局出現(xiàn)的問題，在于執(zhí)行權(quán)過度下移，決策權(quán)過度上收，所以應該適當上收執(zhí)行權(quán)，適當下放決策權(quán)，還要劃分清楚共同財政事權(quán)當中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、支出權(quán)和監(jiān)督權(quán)分別由哪級政府承擔。

央地財權(quán)事權(quán)實際上可以理解為央地在花錢方面的權(quán)力。這種劃分原理上說比較清晰：以是否具有外溢性為標準，無外溢性事務的財權(quán)事權(quán)應當交給地方政府，具備外溢性的事務應考慮中央政府的參與?！兑庖姟芬呀?jīng)對財政事權(quán)作了較為詳細的劃分，各級政府擁有大部分獨立事權(quán)，共同事權(quán)減少，輔之以少量上級委托性事權(quán)和引導性事權(quán)，中央政府為基本公共服務進行“兜底”。

以財政事權(quán)的劃分為母版，財政事權(quán)和支出責任的對應可以按如下思路操作：應該先把財政事權(quán)清單在中央、省和市縣這樣的三級框架之下明確列出，再對應到財政運行管理環(huán)節(jié)上的支出科目。這些支出科目都是實打?qū)嵈碇С鲐熑?，應該把它們打通，形成整個政府分配運行體系支出責任的一覽表、分工圖。

以外溢性、信息對稱性等標準為依據(jù)，將財政事權(quán)進行細分并逐步推進落實。以此為基礎，在財政運行管理環(huán)節(jié)匹配相應的支出責任是財政事權(quán)和支出責任對應的方式。這一切的展開，離不開稅法制度的保障。這關系到立法模式的選擇問題。依據(jù)《意見》，短期內(nèi)不排除財政部牽頭以行政法規(guī)的形式制定進一步實施方案的可能。但從長遠看，由人大主導的法律規(guī)范完善才是最優(yōu)選擇。由人大主導的立法，可能有兩種模式。一種是整體模式，即制定一部中央與地方收支劃分法，對事權(quán)作出整體劃分。另一種模式是把財政事權(quán)放在不同的法律規(guī)范中予以體現(xiàn)?？傊?，對財政事權(quán)和支出責任劃分的立法推進，將成為一系列財稅法律法規(guī)制定與完善的前提和基礎。